為積極應對人口老齡化，培育銀發(fā)經(jīng)濟發(fā)展新動(dòng)能，我國頂層設計《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化養老服務(wù)改革發(fā)展的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2024〕32號）和首個(gè)以“銀發(fā)經(jīng)濟”命名的文件《國務(wù)院辦公廳關(guān)于發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟增進(jìn)老年人福祉的意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2024〕1號）相繼出臺。在此背景下，遼寧省作為人口老齡化程度位居全國首位的省份，截至2024年底，全省60周歲及以上老年人口超過(guò)1295萬(wàn)人，占比達31.2%，老年人口規模大、占比高、增速快。遼寧省積極響應國家戰略，在細化落實(shí)發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)、養老金融及銀發(fā)經(jīng)濟相關(guān)政策的基礎上，結合本地實(shí)際推出一系列務(wù)實(shí)舉措，推動(dòng)各項政策在遼寧落地見(jiàn)效，既探索出契合遼寧省情的銀發(fā)經(jīng)濟發(fā)展路徑，也為國家應對人口老齡化貢獻了具有參考價(jià)值的地方實(shí)踐經(jīng)驗。
一、遼寧省發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟的政策舉措
近年來(lái)，遼寧省實(shí)施實(shí)施全面振興新突破三年行動(dòng)和積極應對人口老齡化國家戰略，立足遼寧產(chǎn)業(yè)基礎和老齡化特點(diǎn)，成立省級銀發(fā)經(jīng)濟工作專(zhuān)班。堅持有效市場(chǎng)和有為政府相結合，促進(jìn)養老事業(yè)與老齡產(chǎn)業(yè)協(xié)調發(fā)展，通過(guò)養老金融諸多經(jīng)濟杠桿，激發(fā)老年群體的消費活力。為更好滿(mǎn)足老年人多層次、多樣化的養老服務(wù)需求，遼寧省積極引導市場(chǎng)主體和社會(huì )力量廣泛參與，鼓勵其提供豐富多元、品質(zhì)優(yōu)良的老年產(chǎn)品以及專(zhuān)業(yè)貼心的為老服務(wù)。在此基礎上，大力發(fā)展老齡事業(yè)和銀發(fā)經(jīng)濟，不斷提升老年人生活的幸福指數，切實(shí)保障老年人能夠充分共享全面振興發(fā)展的豐碩成果，安心享受健康、幸福的晚年生活。通過(guò)一系列扎實(shí)且具針對性的政策舉措，遼寧省切實(shí)守護好老年群體的幸?！跋﹃?yáng)紅”，為應對人口老齡化貢獻了具有地方特色與實(shí)踐價(jià)值的經(jīng)驗，為后續相關(guān)工作的深化開(kāi)展奠定了堅實(shí)基礎。
其典型政策和做法梳理如下：
一是注重規劃設計，引領(lǐng)銀發(fā)經(jīng)濟發(fā)展方向。《遼寧省“十四五”規劃》把“加快發(fā)展養老服務(wù)業(yè)”作為獨立部分進(jìn)行重點(diǎn)部署，構建居家社區機構相協(xié)調、醫養康養相結合的養老服務(wù)體系，擴大多方參與、多種方式服務(wù)供給（見(jiàn)“專(zhuān)欄18”）。今年6月19日，遼寧省人民政府辦公廳印發(fā)《遼寧省深化養老服務(wù)改革促進(jìn)銀發(fā)經(jīng)濟發(fā)展實(shí)施方案》的通知（遼政辦發(fā)〔2025〕11號），對全省大力發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟工作提出全面整體要求。同時(shí)明確提出下一步要加快推進(jìn)《遼寧省養老服務(wù)條例》立法，科學(xué)編制“十五五”應對人口老齡化發(fā)展專(zhuān)項規劃。
專(zhuān)欄1 養老服務(wù)保障工程
二是完善政策措施，改善銀發(fā)經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。遼寧省相繼出臺促進(jìn)銀發(fā)經(jīng)濟發(fā)展若干政策等綜合性政策文件13件。省民政廳等有關(guān)部門(mén)相繼出臺居家社區機構養老、醫養結合、綜合監管、人才隊伍建設等政策、標準近100件，明確了土地供給、稅收優(yōu)惠、財政金融等一系列優(yōu)惠扶持措施，形成法律法規、政策標準、項目措施相銜接的養老服務(wù)政策制度框架體系。同時(shí)，鼓勵省內各地、各部門(mén)要結合實(shí)際出臺務(wù)實(shí)管用的政策舉措。選擇若干單位作為促進(jìn)銀發(fā)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展省級試點(diǎn)，在產(chǎn)業(yè)園區建設、龍頭企業(yè)培育等方面發(fā)揮先行先試作用。
三是強化融資保障，促進(jìn)銀發(fā)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)扶持。激勵引導金融機構加大對養老產(chǎn)業(yè)的支持力度：對符合標準的養老產(chǎn)業(yè)貸款給予政策支持，配套再貸款支持，其年利率為1.5%，期限1年，可展期2次；為符合條件的養老服務(wù)機構及相關(guān)企業(yè)貸款提供政策性融資擔保，并對融資擔保費予以補貼。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，重點(diǎn)推進(jìn)以下工作：強化老年用品創(chuàng )新，推動(dòng)“人工智能+”行動(dòng)，發(fā)展康復輔助器具產(chǎn)業(yè)與抗衰老產(chǎn)業(yè)，豐富養老金融產(chǎn)品，拓展旅游服務(wù)業(yè)態(tài)。著(zhù)力打造銀發(fā)經(jīng)濟“遼寧優(yōu)品”，鼓勵涉老產(chǎn)品和服務(wù)經(jīng)營(yíng)主體爭創(chuàng )“遼寧優(yōu)品”品牌。加強涉老領(lǐng)域監管，加大對涉老詐騙、非法集資、消費侵權、安全管理等領(lǐng)域的監管力度。
四是強化組織領(lǐng)導，保障銀發(fā)經(jīng)濟有序發(fā)展。在省委、省政府的統一領(lǐng)導下，成立省級銀發(fā)經(jīng)濟工作專(zhuān)班，由省政府分管發(fā)改和老齡工作的副省長(cháng)擔任組長(cháng)，專(zhuān)班辦公室設在省老齡辦，研究解決銀發(fā)經(jīng)濟發(fā)展中的重大問(wèn)題，包括但不限于保障用地用房需求、加大財稅支持、創(chuàng )新融資支持方式、推進(jìn)人才隊伍建設、開(kāi)發(fā)老年人力資源、加強科技和數據支撐等具體任務(wù)，推動(dòng)各項任務(wù)落到實(shí)處。明確省公安廳、省市場(chǎng)監管局、省文化和旅游廳、省地方金融管理局、各有關(guān)部門(mén)開(kāi)展常態(tài)化開(kāi)展養老服務(wù)突出問(wèn)題整治。
二、遼寧省銀發(fā)經(jīng)濟發(fā)展的良好勢頭
遼寧省將發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟作為適應人口形勢變化的戰略舉措，依托本省在市場(chǎng)主體、消費群體方面的良好基礎，通過(guò)聚焦養老金融、培育老齡產(chǎn)業(yè)、推動(dòng)養老服務(wù)，強化政策引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)支撐與服務(wù)保障。近年來(lái)，銀發(fā)經(jīng)濟已成為經(jīng)濟發(fā)展的新引擎、新風(fēng)口、新亮點(diǎn)，形成了共享場(chǎng)景資源、共建頤養福地、共創(chuàng )產(chǎn)品品牌、共拓合作空間、深耕新藍海的良好局面。主要表現如下：
一是破解了銀發(fā)經(jīng)濟的照護難題。遼寧省養老機構的護理型床位占比達到55.5%，為符合條件的失能老年人建設家庭養老床位1.2萬(wàn)張，為4.2萬(wàn)戶(hù)特殊困難老年人家庭實(shí)施適老化改造。遼寧省已實(shí)現每個(gè)縣至少有 1 所以失能照護為主的縣級特困人員供養服務(wù)設施，并將最低生活保障范圍內的中度失能以上老年人和高齡老年人納入集中照護保障范圍，其入住養老機構可享受補貼。
二是優(yōu)化了老年人生活支撐條件。截至2024年年底，遼寧省52.7萬(wàn)老年人享受城鄉低保、特困人員救助供養、老年人津貼補貼等政策。省內有低地板或低入口公交車(chē)6097輛、適老化地鐵408列、敬老愛(ài)老公交線(xiàn)路60條、標準化金融適老服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)5529個(gè)。省內153個(gè)單位、144名個(gè)人獲得全國“敬老文明號”“敬老模范人物”光榮稱(chēng)號，118個(gè)社區獲評全國示范性老年友好型社區。
三是構建了多元化養老服務(wù)體系。遼寧省聚焦老年人“周邊、身邊、床邊”服務(wù)需求，加快建設三級養老服務(wù)網(wǎng)絡(luò )，打造“遼養到家”服務(wù)品牌，持續優(yōu)化居家為基礎、社區為依托、機構為專(zhuān)業(yè)支撐、醫養相結合的養老服務(wù)供給格局。省內已建成縣級綜合養老服務(wù)平臺的縣（市、區）達93個(gè)，鄉鎮（街道）區域養老服務(wù)中心建成921個(gè)，村（社區）養老服務(wù)設施覆蓋率達到82%。
四是壯大了銀發(fā)經(jīng)濟的服務(wù)隊伍。遼寧省17所高校、78所中高職院校開(kāi)設養老服務(wù)管理、護理學(xué)等銀發(fā)經(jīng)濟相關(guān)專(zhuān)業(yè)。全省養老機構也達到2414家、床位21.12萬(wàn)張，入住老人10.23萬(wàn)人。此外，遼寧省已發(fā)展老年助餐服務(wù)機構近800家，日均服務(wù)老年人1.5萬(wàn)人次。中國鐵路沈陽(yáng)局也開(kāi)行了年度第一趟銀發(fā)旅游專(zhuān)列，提供助潔、助餐、助殘、助浴、助行、助醫、助急等定制服務(wù)。
五是擴大了銀發(fā)經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)規模。圍繞養老照護、康復輔具、老年用品等產(chǎn)業(yè)開(kāi)展延鏈補鏈強鏈，進(jìn)一步擴大產(chǎn)業(yè)規模。沈陽(yáng)市、大連市、盤(pán)錦市已成立養老（康養）產(chǎn)業(yè)集團，沈陽(yáng)、大連、本溪等地還在探索布局銀發(fā)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區。目前，已有26家企業(yè)的60種產(chǎn)品和服務(wù)納入國家老年用品及智慧健康養老產(chǎn)品和服務(wù)推廣目錄；大連、本溪、丹東、營(yíng)口等地則依托自身資源優(yōu)勢，拓展了旅居康養新場(chǎng)景。
六是搭建了銀發(fā)經(jīng)濟的交流平臺。遼寧省連續三年舉辦 “牡丹賦能” 養老主題活動(dòng)，今年還特別舉辦以“牡丹賦能創(chuàng )未來(lái) 銀發(fā)助遼促振興”為主題的首屆東北亞國際銀發(fā)經(jīng)濟合作交流活動(dòng)及第二屆千名養老院院長(cháng)培訓。此外，沈陽(yáng)市舉辦十一屆中國（沈陽(yáng)）國際養老服務(wù)業(yè)博覽會(huì )，大連市舉辦十八屆大連國際老齡產(chǎn)業(yè)博覽會(huì )，本溪市舉辦“楓葉正紅”旅居康養主題活動(dòng)推介會(huì )，有力促進(jìn)了銀發(fā)經(jīng)濟商貿交流。
三、遼寧省銀發(fā)經(jīng)濟政策的推廣建議
銀發(fā)經(jīng)濟是向老年人提供產(chǎn)品或服務(wù)，以及為老齡階段做準備等一系列經(jīng)濟活動(dòng)的總和。我國各部門(mén)和各地方紛紛出臺多項政策舉措，為發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟注入了強大動(dòng)力。從部門(mén)來(lái)看主要有：中國人民銀行等10部門(mén)《關(guān)于金融支持中國式養老事業(yè) 服務(wù)銀發(fā)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的指導意見(jiàn)》（銀發(fā)〔2024〕225號），國家衛生健康委等5部門(mén)《關(guān)于促進(jìn)醫養結合服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的指導意見(jiàn)》（國衛老齡發(fā)〔2024〕40號），民政部等24部門(mén)《關(guān)于印發(fā) <關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)養老服務(wù)消費提升老年人生活品質(zhì)的若干措施> 的通知 》（民發(fā)〔2024〕52號）。從各地來(lái)看主要有：截至目前，全國已有北京、江蘇、重慶等10余?。ㄊ校┏雠_了促進(jìn)銀發(fā)經(jīng)濟發(fā)展的政策文件。銀發(fā)經(jīng)濟涉及面廣、產(chǎn)業(yè)鏈長(cháng)、業(yè)態(tài)多元、潛力巨大，現從遼寧發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟的地方經(jīng)驗實(shí)際，提出如下政策推廣建議：
第一，發(fā)展養老金融，增強銀發(fā)經(jīng)濟的資金扶持。發(fā)展養老金融是促進(jìn)中國特色金融與養老事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展良性循環(huán)的關(guān)鍵。應落實(shí)好中國人民銀行近期印發(fā)的《關(guān)于設立服務(wù)消費與養老再貸款有關(guān)事宜的通知》，激勵引導金融機構加大對住宿餐飲、文體娛樂(lè )、教育等服務(wù)消費重點(diǎn)領(lǐng)域及養老產(chǎn)業(yè)的金融支持，同時(shí)健全與商業(yè)保險年金業(yè)務(wù)特點(diǎn)和風(fēng)險管控要求相適應的監管制度體系。
第二，完善普惠服務(wù)，增加銀發(fā)經(jīng)濟的市場(chǎng)供給。大力發(fā)展價(jià)格可負擔、質(zhì)量有保障、運營(yíng)可持續的普惠養老服務(wù)，是積極應對人口老齡化的有力舉措。建議鼓勵普惠支持型養老機構內設康復護理、老年食堂、活動(dòng)場(chǎng)地等設施向社區開(kāi)放，支持社區服務(wù)設施連鎖化發(fā)展，為更多老年人群體提供助餐、助浴、助潔等生活服務(wù)和日間照料、康復護理服務(wù)，推動(dòng)居家養老服務(wù)不斷豐富內容。
第三，促進(jìn)醫養結合，發(fā)揮銀發(fā)經(jīng)濟的引領(lǐng)作用。依托現有養老服務(wù)信息平臺與區域醫療健康信息平臺，推動(dòng)電子健康檔案、電子病歷與養老服務(wù)檔案跨系統對接，實(shí)現醫養結合機構內老年人診療記錄、用藥清單、護理計劃等信息實(shí)時(shí)共享共用。支持醫養結合機構與二級以上醫院建立轉診綠色通道，合作開(kāi)展遠程心電監測、糖尿病動(dòng)態(tài)管理等專(zhuān)項服務(wù)；鼓勵基層醫療機構與醫養結合機構組建家庭醫生服務(wù)團隊，定期開(kāi)展康復護理上門(mén)指導。同時(shí)，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)醫院為老年人提供高血壓、糖尿病等慢性病線(xiàn)上復診、處方流轉服務(wù)，通過(guò)“縣鄉一體、鄉村一體”醫共體建設，將三甲醫院專(zhuān)家門(mén)診、康復指導等優(yōu)質(zhì)資源延伸至社區嵌入式醫養服務(wù)中心和鄉鎮敬老院。
第四，打擊涉老詐騙，注重銀發(fā)經(jīng)濟的依法治理。全面修訂《老年人權益保障法》，補充涉老詐騙行為認定標準、侵權賠償細則及監管責任條款。同時(shí)，廣泛開(kāi)展老年人識騙防騙宣傳教育活動(dòng)，依法嚴厲打擊以投資“養老項目”、銷(xiāo)售“養老產(chǎn)品”、宣稱(chēng)“以房養老”、代辦“養老保險”、開(kāi)展“養老幫扶”等名目侵害老年人合法權益的各類(lèi)詐騙犯罪。同時(shí)，在制訂我國環(huán)境保護法法典時(shí)，將老齡治理中的適老化友好型環(huán)境考慮在內。
第五，探索智慧養老，提高銀發(fā)經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)升級。根據《“十四五”機器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃》、《“機器人+”應用行動(dòng)實(shí)施方案》，建議分階段實(shí)施一批智能養老服務(wù)機器人攻關(guān)和應用試點(diǎn)項目，重點(diǎn)驗證機器人在協(xié)助老年人移動(dòng)、日常監測、緊急呼叫等場(chǎng)景的實(shí)用性，收集反饋數據推動(dòng)產(chǎn)品迭代升級。加快推出覆蓋基礎照護、健康監測、康復輔助等領(lǐng)域的機器人產(chǎn)品，滿(mǎn)足不同收入水平老年群體的多樣化養老服務(wù)需求，助力銀發(fā)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)向智能化、精細化升級。
（隨著(zhù)健康金融案例庫建設的順利進(jìn)行，課題組將適時(shí)推出更多國內調研報告和國外借鑒文章，敬請關(guān)注支持。）
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作者：
燕穎川 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院養老金融課題組成員，廣東醫科大學(xué)人文與管理學(xué)院講師
研究指導：
任國征中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員、健康金融實(shí)驗室（資源庫）主任，課題組組長(cháng)
