2018年7月，安徽省印發(fā)《安徽省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補償暫行辦法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），宣布將在全省推行空氣質(zhì)量生態(tài)補償機制?！掇k法》提出以各設區市PM2.5和PM10的同比變化為考核指標，建立考核獎懲和生態(tài)補償機制，其中污染物不降反升的設區市要向安徽省財政繳納生態(tài)補償資金，用于補償空氣質(zhì)量改善的設區市。安徽省并不是全國首個(gè)實(shí)行空氣質(zhì)量生態(tài)補償的省份。在此之前，山東、湖北、河南、河北、江蘇和貴州等地先后出臺了各具特色的環(huán)境空氣質(zhì)量考核辦法。在省級環(huán)保模式的示范效應下，地方政府環(huán)境治理力度明顯增強，目前全國至少30個(gè)市制定了市級的空氣質(zhì)量生態(tài)補償辦法，通過(guò)對市所轄區縣建立考核獎懲和生態(tài)補償，自下而上的推進(jìn)本地區空氣質(zhì)量改善。但是，由于生態(tài)補償機制的復雜性，各地區操作模式千差萬(wàn)別，一些地區的生態(tài)補償方案存在明顯的不合理之處，迫切需要加以改變。本文以安徽省蚌埠市為例，通過(guò)分析蚌埠市空氣質(zhì)量生態(tài)補償機制實(shí)施效果和存在的主要問(wèn)題，提出對生態(tài)補償方案的改進(jìn)舉措。
一、蚌埠市空氣污染現狀及生態(tài)補償政策實(shí)施效果
作為安徽省生態(tài)補償的重要考核對象之一，蚌埠市近年來(lái)大氣污染形勢嚴峻，環(huán)境治理力度有待加強。為治理大氣污染，2018年8月，蚌埠市出臺《蚌埠市環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補償暫行辦法》，宣布將在全市6區3縣開(kāi)展空氣質(zhì)量生態(tài)補償考核。然而，從實(shí)踐結果來(lái)看，蚌埠方案的環(huán)境治理效果并不理想。2019年一季度蚌埠市空氣質(zhì)量有惡化傾向，其中PM2.5濃度和PM10濃度均有所反彈。受此影響，一季度蚌埠市需要向省級財政繳納罰金157.5萬(wàn)元 。
（一）蚌埠市空氣污染的時(shí)間變化趨勢
盡管蚌埠市采取了諸多措施治理大氣污染，但空氣質(zhì)量惡化的趨勢尚未得到根本性扭轉。由圖1可知，2015-2018年蚌埠市大氣污染惡化與改善交替出現，空氣質(zhì)量指數由2015年的5.76降至2016年的5.66，在2017年卻反彈到峰值5.90，而到2018年又降至5.36。從排名來(lái)看，蚌埠市空氣質(zhì)量在全省16市中排名較為靠后，基本在第11名（倒數第6名）至第13名（倒數第4名）之間徘徊。為實(shí)現空氣質(zhì)量的根本好轉，蚌埠市仍需探索更為有效的大氣污染防治措施。
圖1. 2015-2018年蚌埠市空氣質(zhì)量指數及其排名
數據來(lái)源：安徽省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)布的“蚌埠市空氣質(zhì)量數據統計”，http://sthjt.ah.gov.cn/pages/SJZX_Air.aspx?CityCode=340300.
圖2. 2019年一季度蚌埠市PM2.5和PM10排放情況
數據來(lái)源：安徽省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)布的“蚌埠市空氣質(zhì)量數據統計”，http://sthjt.ah.gov.cn/pages/SJZX_Air.aspx?CityCode=340300.
蚌埠市PM2.5和PM10的污染較為嚴重，且二者均存在反彈傾向。圖2顯示，2019年一季度蚌埠市PM2.5平均濃度為79.50 ug/m3, PM10平均濃度為118.00 ug/m3, 與2018年同期相比，兩者分別增加4.74%和9.00%。這表明，蚌埠市顆粒污染物的防控形勢較為嚴峻，為較好完成省政府的環(huán)境考核，蚌埠市亟需采取有效措施以遏制PM2.5和PM10的快速上升趨勢。
（二）蚌埠市空氣污染的空間分布特征
蚌埠市空氣質(zhì)量生態(tài)補償政策并未對6區3縣的環(huán)境治理行為形成有效的經(jīng)濟激勵，不同區域的大氣污染防治進(jìn)程不一，部分區縣空氣改善幅度有限甚至出現大幅反彈。表1列出了2019年一季度蚌埠市所轄區縣PM2.5和PM10的同比變化情況，可知多個(gè)地區的空氣污染均有加劇傾向。從PM2.5變化來(lái)看，一季度除了蚌山區和龍子湖區的PM2.5濃度下降以外，其余7個(gè)地區均呈現不同程度的反彈，其中五河縣惡化最為明顯，增幅為47.15%。從PM10變化來(lái)看，有4個(gè)地區（龍子湖區、高新區、五河縣和固鎮縣）的PM10濃度有所下降，其余5個(gè)地區濃度呈現不同程度的反彈，其中禹會(huì )區和蚌山區惡化幅度最為明顯，增加比例分別為29.66%和22.79%。
表1. 2019年一季度蚌埠市所轄區縣PM2.5和PM10的同比變化情況
數據來(lái)源：安徽省生態(tài)環(huán)境廳，作者自行統計.
（三）蚌埠市空氣質(zhì)量生態(tài)補償政策的實(shí)施效果
由于顆粒污染物出現反彈，蚌埠市多個(gè)地區均需要繳納生態(tài)補償罰金。如表2所示，一季度6區3縣累計向市財政繳納資金227.88萬(wàn)元。其中，蚌山區、龍子湖區和五河縣的補償資金為正，依次獲得生態(tài)補償12.88、10.00和28.00萬(wàn)元。其它4區2縣繳納的罰金不盡相同，其中禹會(huì )區上繳資金最多，達到160.88萬(wàn)元。這是因為，一季度禹會(huì )區PM2.5和PM10較往年同期分別增加18.24%和29.66%，且該地區顆粒污染物濃度在所有區域中最高，故其需要繳納的罰金也是最多。
表2. 2019年一季度蚌埠市所轄區縣生態(tài)補償資金額度
數據來(lái)源：安徽省生態(tài)廳發(fā)布的“國控站點(diǎn)空氣質(zhì)量實(shí)時(shí)數據”，http://sthjt.ah.gov.cn/pages/SJZX_List.aspx?CityCode=340300&LX=4，作者自行核算.
二、蚌埠市空氣質(zhì)量生態(tài)補償方案存在的主要問(wèn)題
蚌埠市空氣質(zhì)量生態(tài)補償方案采用了橫向對比和縱向對比相結合的考核模式，即不僅考慮各考核對象PM2.5和PM10的同比變化情況，也考察它們PM2.5濃度的區域相對排名。但是，由于生態(tài)補償機制本身的復雜性且無(wú)成熟模式可供借鑒，目前全國各地空氣質(zhì)量生態(tài)補償機制大都處于摸索階段，蚌埠市方案也存在一些亟待完善之處，突出表現在如下三個(gè)方面：
（一）未實(shí)施市區與縣區的分類(lèi)考核，權責不明易造成環(huán)境政策失靈
《安徽省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補償暫行辦法》明確提出“大氣污染物考核數據采用省級環(huán)境監測部門(mén)提供的各設區市的城市環(huán)境空氣質(zhì)量自動(dòng)監測數據”。對于蚌埠市，該值為市區6個(gè)國控點(diǎn)的濃度均值，并不包含懷遠縣、五河縣和固鎮縣的監測數據。這就要求，市區和縣區的空氣質(zhì)量應該分開(kāi)考核，否則極易造成權利和義務(wù)的錯配問(wèn)題。
目前，蚌埠市空氣質(zhì)量生態(tài)補償方案并未實(shí)施市區與縣區的分類(lèi)考核，而是將市區與縣區混淆在一起同時(shí)參與生態(tài)補償考核。這種處理雖然便于政策操作，但也容易造成環(huán)境治理的權責不明確，進(jìn)而削弱生態(tài)補償政策的有效性。蚌埠市需要考慮如何將省級政府考核目標與本市所轄區縣的環(huán)境治理行動(dòng)有機地結合起來(lái)，發(fā)揮省級財政資金對各考核對象的激勵和倒逼作用。
（二）市對區縣考核未與省對市的考核掛鉤，市或區縣的生態(tài)補償存在資金缺口風(fēng)險
經(jīng)計算發(fā)現，2019年一季度蚌埠市需要向安徽省財政繳納罰金157.5萬(wàn)元，而同期蚌埠市6區3縣累計向市級財政繳納罰金227.88萬(wàn)元，兩者并不相等。由于市對區縣的考核未與省對市的環(huán)境考核掛鉤，蚌埠市現行生態(tài)補償政策可能對區縣財政帶來(lái)巨大壓力。例如，禹會(huì )區一季度繳納的罰金高達160.88萬(wàn)元?？紤]到區縣的財力相對較為薄弱，高額的環(huán)境罰款可能會(huì )影響地方政府發(fā)展權益，蚌埠市需要準確評估各區縣的經(jīng)濟承受能力并監督罰金來(lái)源，避免地方政府的資金挪用風(fēng)險。
進(jìn)一步，蚌埠市生態(tài)補償可能存在資金缺口問(wèn)題，即市級財政向6區3縣支付的生態(tài)補償資金可能大于安徽省對蚌埠市的生態(tài)補償資金，且當各區縣顆粒污染物濃度大幅減少時(shí)，市級財政的資金缺口會(huì )進(jìn)一步放大。盡管一季度蚌埠市財政不存在超額負擔問(wèn)題，但現行的生態(tài)補償政策存在這一漏洞，蚌埠市需要考慮市級財政的短缺風(fēng)險。
（三）采用屬地模式界定各考核對象的環(huán)境責任，對公平性考慮不足
目前，國內空氣質(zhì)量生態(tài)補償機制主要采用兩種環(huán)境責任界定方式：一是由該監測點(diǎn)所屬轄區負責，即屬地模式；二是由該監測點(diǎn)臨近行政區共同負責，即臨近行政區共同負責模式。屬地模式假定空氣污染不會(huì )跨界轉移，且監測站的環(huán)境數據能夠真實(shí)反映其所在地區的環(huán)境質(zhì)量。但是，鑒于多數行政區面積并不規則，環(huán)境監測點(diǎn)也未必位居轄區中心位置，臨近行政區共同負責模式更具公平性。如圖3所示，以百貨大樓監測點(diǎn)為例，該站點(diǎn)雖位于蚌山區，但它亦是蚌山區、龍子湖區、淮上區區和禹會(huì )區的交界之處。百貨大樓監測點(diǎn)的環(huán)境數據并不能真實(shí)反映蚌山區的空氣質(zhì)量，它本質(zhì)上是多個(gè)臨近行政區共同作用的結果。
圖3.蚌埠市百貨大樓監測點(diǎn)空間分布示意圖
蚌埠市空氣質(zhì)量生態(tài)補償方案主要采用屬地模式來(lái)界定各考核對象的環(huán)境責任，例如龍子湖區考核工人療養院國控站點(diǎn)數據、蚌山區考核百貨大樓國控站點(diǎn)數據和禹會(huì )區考核二水廠(chǎng)國控站點(diǎn)數據等。這種環(huán)境責任的界定方式缺乏公平性，迫切需要加以改變。此外，與安徽省其它地區不同，蚌埠市方案還增加了6區3縣PM2.5濃度的區域排名考核，其中排名靠后的區縣需要向排名靠前的區縣支付補償資金。這種橫向考核的初衷是好的，但可能會(huì )進(jìn)一步加劇屬地模式的不公平性。例如，蚌山區可以大幅排放污染物從而惡化禹會(huì )區和龍子湖區的空氣質(zhì)量，通過(guò)提升本地區的相對排名從而獲取生態(tài)補償資金，而此時(shí)百貨大樓監測點(diǎn)并不能夠及時(shí)甄別蚌山區環(huán)境的異常。環(huán)境責任界定的不合理是蚌埠市方案存在的最大問(wèn)題，如不加以解決不僅會(huì )削弱生態(tài)補償政策的有效性，嚴重時(shí)還會(huì )誘導考核對象增加污染物排放以提升本地區的相對排名，進(jìn)而加劇蚌埠市大氣污染。
三、蚌埠市空氣質(zhì)量生態(tài)補償方案的改進(jìn)舉措
（一）實(shí)施市區與縣區的分類(lèi)考核機制，避免權責錯配導致的生態(tài)補償政策失靈
大氣污染防治應該遵循“誰(shuí)保護、誰(shuí)受益，誰(shuí)污染、誰(shuí)付費”的基本原則，故建議蚌埠市對市區和縣區實(shí)施分類(lèi)考核機制。目前，全國共有11個(gè)地級市采用了分類(lèi)考核方案，包括山東省的青島市、濰坊市、濱州市、東營(yíng)市、菏澤市和濟南市，河南省的信陽(yáng)市、洛陽(yáng)市和許昌市，以及湖北省的十堰市和安徽省的合肥市。借鑒上述地區的操作經(jīng)驗，建議蚌埠市基于行政區域將考核對象分為兩類(lèi)：I類(lèi)區和II類(lèi)區。其中I類(lèi)區為市區，包含蚌山區、龍子湖區、禹會(huì )區、淮上區、高新區和經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區6區；II類(lèi)區為縣區，包含懷遠縣、五河縣和固鎮縣3縣。為體現公平性，建議I類(lèi)區考核結果與安徽省對蚌埠市的考核結果掛鉤。此外，考慮到縣區空氣質(zhì)量可能會(huì )對市區產(chǎn)生影響，故建議蚌埠市對II類(lèi)區進(jìn)行單獨考核，生態(tài)補償資金由市財政承擔。
（二）設置年度修正系數，避免市級財政的超額負擔
目前，山東省的泰安市和日照市、河南省新鄉市和湖北省十堰市等通過(guò)在生態(tài)補償公式中添加調整系數，重新厘定各考核對象的生態(tài)補償金額，有效避免了市級財政的超額負擔問(wèn)題。其中，泰安市規定各考核對象生態(tài)補償金需等于該市獲得的生態(tài)補償總額；日照市提出生態(tài)補償資金系數等于市財政全年專(zhuān)項獎勵（或罰款）除以各區縣全年考核得分；新鄉市規定，若市繳納罰款不足，則需根據各考核對象的目標差距補足資金差額；十堰市提出市區生態(tài)補償資金需與湖北省對十堰市生態(tài)補償考核掛鉤，按對等原則確定調整系數，而縣區需事先確定生態(tài)補償資金限值，并據此確定調整系數。
借鑒上述地區的經(jīng)驗，建議蚌埠市在現有生態(tài)補償公式基礎上添加年度修正系數，用于調整各考核對象的獎懲水平。其中，I類(lèi)區生態(tài)補償資金與安徽省對蚌埠市的生態(tài)補償資金掛鉤，二者按照對等的原則進(jìn)行調整。II類(lèi)區生態(tài)補償資金由蚌埠市財政單獨負擔，可借鑒湖北省十堰市的經(jīng)驗，首先確定蚌埠市所能提供的生態(tài)補償資金限值(S)，若3個(gè)縣的補償資金之和(∑M)大于限值(S)，則按∑M=S重新確定調整系數，然后再計算II類(lèi)區的年度補償資金M。
年度修正系數還有助于蚌埠市合理控制大氣污染防治的進(jìn)程。理論上，過(guò)高的生態(tài)補償資金會(huì )促使各區縣大力削減顆粒污染物，并取得明顯的短期環(huán)境效益，但無(wú)益于蚌埠市長(cháng)期發(fā)展。這是因為，安徽省對各市PM2.5季度目標的設置主要參考了歷史排放水平，歷史顆粒污染物濃度較高的地區所被分配的季度目標也相對寬松，故蚌埠市當前顆粒污染物的大幅削減會(huì )導致未來(lái)季度目標的收緊。蚌埠市現行的生態(tài)補償方案無(wú)法促使各區縣采取循序漸進(jìn)的控制措施，而添加年度修正系數能夠解決這一問(wèn)題。
（三）推行臨近行政區和屬地模式相結合的環(huán)境責任界定方式，增強生態(tài)補償政策的公平性
傳統的屬地模式雖然操作簡(jiǎn)單，但由于監測點(diǎn)可能建立在多個(gè)行政區的交界地帶，這種直接將監測點(diǎn)數據等同于其所在轄區環(huán)境質(zhì)量的做法有失公允。為提升監測點(diǎn)環(huán)境責任劃分的公平性，河南省鄭州市、安徽省滁州市和亳州市在國內率先采用臨近行政區共同負責模式，這為其他地區構建和完善空氣質(zhì)量生態(tài)補償機制提供了啟發(fā)。
借鑒上述地區的經(jīng)驗，建議蚌埠市空氣質(zhì)量生態(tài)補償采用屬地模式和臨近行政區共同負責模式相結合的手段，即市區空氣質(zhì)量考核時(shí)采用臨近行政區共同負責模式，而縣區空氣質(zhì)量考核時(shí)則采用屬地模式。市區由于地理位置毗鄰，采用臨近行政區共同分攤模式更能體現公平性。而縣區間由于空間地理位置相對較遠，采用屬地模式更具合理性，政策可操作性也比較強。在核定市區各考核對象環(huán)境責任時(shí)，建議以監測站作為生態(tài)補償核算的計算單元，監測站空氣質(zhì)量由該站點(diǎn)臨近的行政區共同負責，以各行政區在監測點(diǎn)核心區所占面積確定權重，監測點(diǎn)生態(tài)補償資金按此權重在鄰近行政區分攤或分配。
致謝：本研究得到蚌埠市社科規劃項目“蚌埠市顆粒污染物的排放趨勢預測及防治對策研究”（編號：BB19C010）的資助。
作者：
崔連標 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院特邀研究員、安徽財經(jīng)大學(xué)統計與應用數學(xué)學(xué)院副教授
崔 瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究室及碳金融實(shí)驗室負責人
