在埃及沙姆沙伊赫舉行的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十七次締約方大會(huì )（COP27）于2022年11月6日正式開(kāi)幕，來(lái)自近200個(gè)國家的代表齊聚一堂，共同商討全球應對氣候變化問(wèn)題，會(huì )議原定于11月18日閉幕，由于種種原因最終延期至20日才結束。在經(jīng)過(guò)了長(cháng)達兩周時(shí)間的磋商和談判之后，本次會(huì )議促成了一項重要成果——各國就建立“損失和損害”（Loss and Damage）基金達成一致，同意通過(guò)設立專(zhuān)項基金，支持遭受氣候災害的脆弱的發(fā)展中國家應對氣候變化。基于此，本文將梳理?yè)p失和損害基金的概念和建立進(jìn)程，分析該基金設立的意義，并對未來(lái)的發(fā)展情況進(jìn)行一定的展望。
一、損失和損害基金的概念
根據聯(lián)合國氣候變化框架公約（United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC）的定義，“損失和損害”指由于人為引起的氣候變化，包括更頻繁和更強烈的極端氣候事件以及緩慢發(fā)生事件，這些氣候事件超出了自然系統和人類(lèi)本身的適應能力,對自然系統和人類(lèi)造成了不可逆的影響。損失和損害基金就是在此背景下，專(zhuān)門(mén)針對脆弱的發(fā)展中國家，為他們在氣象災害和極端氣候事件中遭受的損失和損害提供資金補助和支持。
它和氣候資金不同，后者主要致力于溫室氣體的減排和提高氣候適應能力，通過(guò)資金支持氣候減緩和氣候適應，并在損失和損害發(fā)生之前盡量避免或者減少可能產(chǎn)生的負面影響，而損失和損害基金涵蓋的成本是無(wú)法避免和無(wú)法適應的。同時(shí)，損失和損害所指代的具體內容到目前為止還沒(méi)有一致的定論，因為損失和損害既可以包括能夠量化的經(jīng)濟成本，也包含了無(wú)法用貨幣衡量的非經(jīng)濟損失，如文化遺產(chǎn)、社區、生物多樣性等的破壞。
二、損失和損害基金的建立
(一) 歷史背景
發(fā)達國家在兩次工業(yè)革命期間排放了大量溫室氣體，導致全球平均氣溫的上升。根據Our World in Data的數據，美國自1751年以來(lái)的溫室氣體排放總量幾乎占據了全球溫室氣體累計排放總量的1/4，是世界上最大的溫室氣體排放國，兩倍于中國的排放量。然而，全球平均氣溫上升導致的一系列后果，包括極端氣候事件頻發(fā)、自然生態(tài)系統破壞等問(wèn)題卻需要全人類(lèi)共同承擔。
在此情況下，脆弱且不發(fā)達的發(fā)展中國家首當其沖，他們需要應對氣候變化導致的惡劣影響，但卻缺乏應對這些問(wèn)題的經(jīng)濟能力和資源，短時(shí)間內也無(wú)法通過(guò)其他方式發(fā)展經(jīng)濟或提高適應能力，是氣候災害的最大受害者。以孟加拉國為例，作為世界上人口最密集的國家之一，也是環(huán)境和社會(huì )脆弱性最為顯著(zhù)的國家之一。孟加拉國常年遭受洪水、颶風(fēng)、干旱、洪澇、泥石流等各種極端氣候事件的影響，然而由于欠發(fā)達的經(jīng)濟水平、較低的文化普及率、對農業(yè)的高依賴(lài)性等特征，整個(gè)國家并不具備足夠的經(jīng)濟能力和資源來(lái)應對這些極端氣候事件。根據2021氣候風(fēng)險指數顯示，2000年到2020年期間受到極端天氣事件影響造成損失和損害的國家中，孟加拉國位列第七，且此期間內的185次極端氣候災害給孟加拉國造成了高達將近19億美元的經(jīng)濟損失。
過(guò)量溫室氣體的排放導致的氣候變化和頻發(fā)的極端氣候事件息息相關(guān)，因此，這些發(fā)展中國家認為對于氣候變化負有歷史責任的發(fā)達國家應當給予賠償，幫助他們解決已經(jīng)導致的損失和損害，并且盡量減少未來(lái)的損失成本。由于各自利益需求的不一致，發(fā)展中國家和發(fā)達國家關(guān)于損失和損害的辯論一直無(wú)法達成一致——發(fā)展中國家致力于推動(dòng)關(guān)于損失和損害的資金賠償進(jìn)程，而發(fā)達國家就提供“賠償”的“責任”始終持反對意見(jiàn)。
(二) 往屆COP會(huì )議關(guān)于損失和損害的討論
1991年，在聯(lián)合國氣候變化框架公約（UNFCCC）起草階段，小島嶼國家聯(lián)盟（AOSIS）就強調需要解決脆弱國家面臨的損失和損害問(wèn)題，并提議建立一個(gè)國際保險共同體，以彌補由于海平面上升受到影響的國家。然而，直到2007年的巴厘島氣候變化大會(huì )才將“損失和損害”的概念納入正式談判的文本。
2013年的COP19華沙氣候變化大會(huì )上，華沙國際損失和損害機制（the Warsaw International Mechanism for Loss and Damage Associated with Climate Change Impacts，WIM）正式成立，為后續推動(dòng)解決損失和損害問(wèn)題奠定了重要的基礎。作為損失和損害的監督機構，WIM主要有以下幾個(gè)方面的作用：增強對綜合風(fēng)險管理方法的理解，以解決損失和損害問(wèn)題；加強利益相關(guān)方之間的對話(huà)溝通，增強協(xié)調性、一致性和協(xié)同性；通過(guò)資金、技術(shù)、能力建設等方式提供支持。其中，最值得關(guān)注的是第三點(diǎn)提及了“資金”支持，但從其具體內容來(lái)看，WIM主要強調為解決損失和損害問(wèn)題提供建議和信息指導，并沒(méi)有明確指出要提供資金幫助。
2015年，COP21巴黎氣候大會(huì )召開(kāi)，首次將損失和損害作為一項獨立于適應之外的條款納入《巴黎協(xié)定》，這意味著(zhù)損失和損害與減緩、適應并列，成為UNFCCC需要單獨關(guān)注的問(wèn)題?！栋屠鑵f(xié)定》第八條明確了“避免、盡量減少和解決與氣候變化不利影響相關(guān)的損失和損害”的重要性，包括極端氣候事件和緩慢發(fā)生事件等。同時(shí)，也進(jìn)一步細化并明確了需要加強理解、行動(dòng)和支持的領(lǐng)域，包括預警系統、應急準備、緩慢發(fā)生事件、可能涉及不可逆轉和永久性損害的事件、全面的風(fēng)險評估和管理、非經(jīng)濟損失、社區及生計和生態(tài)系統的復原力，以及風(fēng)險保險設施、氣候風(fēng)險分擔和其他保險解決方案等。然而，第八條也明確指出并不涉及任何損失和損害相關(guān)的“責任”或者“補償”的依據。
2019年的COP25馬德里氣候變化大會(huì )上，各締約方同意建立圣地亞哥網(wǎng)絡(luò )（the Santiago Network）并作為WIM的一部分，其宗旨是促進(jìn)相關(guān)組織、機構、網(wǎng)絡(luò )和專(zhuān)家等的技術(shù)援助，從地方、國家和區域層面幫助發(fā)展中國家應對損失和損害問(wèn)題。圣地亞哥網(wǎng)絡(luò )作為一個(gè)平臺，其主要功能仍舊是提供知識、技術(shù)等形式的援助和支持，缺乏關(guān)鍵的提供資金的功能。
在2021年的COP26格拉斯哥氣候變化大會(huì )上，美國、澳大利亞和歐盟等發(fā)達國家拒絕了發(fā)展中國家聯(lián)合提議建立“格拉斯哥損失和損害融資機制”的要求，轉而將其變成為期兩年的格拉斯哥損失和損害融資對話(huà)，以討論為避免、盡量減少和解決與氣候變化不利影響相關(guān)的損失和損害活動(dòng)提供資金的安排。同時(shí)，會(huì )議上商定了圣地亞哥網(wǎng)絡(luò )的一系列職能，還提出為其提供資金以支持工作的開(kāi)展。盡管關(guān)于損失和損害資金的談判沒(méi)能在COP26上有所進(jìn)展，但是蘇格蘭政府承諾提供200萬(wàn)英鎊，和來(lái)自慈善機構的300萬(wàn)美元、比利時(shí)瓦隆尼亞地區提供的100萬(wàn)歐元的資助一起，幫助脆弱的發(fā)展中國家解決損失和損害問(wèn)題。
(三) COP27推動(dòng)損失和損害基金的建立
2022年7月，受強季風(fēng)降雨影響，巴基斯坦發(fā)生大規模的洪澇災害，導致1719人死亡、3300萬(wàn)人受影響、房屋損毀、道路受損，世界銀行預計本次災害的損失將高達400億美元。根據Markandya和González-Eguino（2019）的研究，中東以及北非、南非以南、南亞、中國、東亞和拉美等地區因氣候變化導致的超出適應范圍的損失和損害預計在2030年將達到2900至5800億美元，到2050年有可能增加至1.13至1.74萬(wàn)億美元。
脆弱的發(fā)展中國家由于極端的氣候事件遭受損失的情況越發(fā)嚴重，對于建立損失和損害資金機制的呼吁也越發(fā)強烈。因此，本次COP27沙姆沙伊赫氣候變化大會(huì )上，以巴基斯坦為代表的發(fā)展中國家積極呼吁建立損失和損害基金，要求發(fā)達國家出資對發(fā)展中國家因極端氣候事件遭受的損失和損害給予賠償。美國等發(fā)達國家最初并不同意設立該基金，一方面是擔心對于損失和損害的定義未明，可能會(huì )導致后續債務(wù)的不斷上升，另一方面，他們認為中國等大經(jīng)濟體不應該在“發(fā)展中國家”一列接受資助，而應該作為出資方履行義務(wù)。經(jīng)過(guò)了兩周的談判，各締約方最終還是在“損失和損害”問(wèn)題上邁出了歷史性的一步，使損失和損害的資金安排成為正式議程，促成了損失和損害基金的建立。
從資金的來(lái)源看，協(xié)議提出需要“新的、額外的、可預測的和充足的”資金，鼓勵資金來(lái)自各種現有的資源，包括金融機構、其他現有基金等，而不只是依靠發(fā)達國家來(lái)提供資金；從資金的接受對象來(lái)看，商討決定該基金幫助的是特別容易受到氣候變化不利影響的脆弱的發(fā)展中國家，目的是確保資金用于最緊急的情況，并限制資金接受方的范圍。上述要求體現了發(fā)達國家并不希望所有發(fā)展中國家享受該基金的資助，也并不想承擔巨額的出資責任，目的是盡可能減少自身所需要提供的資金量。各締約方同意設立一個(gè)過(guò)渡委員會(huì )，就如何在COP28上討論實(shí)施新的資金安排和基金提出建議，包括基金監督方、資金來(lái)源、資金分配方式和資金接受對象的確定等問(wèn)題，過(guò)渡委員會(huì )的第一次會(huì )議預計將于2023年3月底前舉行。除此以外，本次會(huì )議還確定了圣地亞哥網(wǎng)絡(luò )的體制安排，包括秘書(shū)處、咨詢(xún)委員會(huì )的運作方式，以及相關(guān)機構成員的選舉方式，咨詢(xún)委員會(huì )的成員預計將于下屆氣候變化大會(huì )上選出。
三、意義與未來(lái)展望
損失和損害基金的建立對于脆弱的發(fā)展中國家的意義不言而喻。通過(guò)發(fā)達國家等提供的資金，他們可以彌補經(jīng)濟損失，或用于災后的安置、復蘇和重建工作?？紤]到遭遇極端氣候事件影響的脆弱的發(fā)展中國家對氣候變化負相對較小的責任，因此，負有較大責任的發(fā)達國家對于他們在損失和損害方面的資金支持在一定程度上體現了“氣候正義”。同時(shí)，損失和損害基金彌補的是超出自然系統和人類(lèi)社會(huì )適應能力的部分，獨立于氣候減緩和氣候適應，在未來(lái)有望發(fā)展成為一種常規性的、有效的應對氣候變化的方式，并促進(jìn)全球范圍內更加健全、科學(xué)、完整的應對氣候變化機制的構建。
然而，損失和損害基金處于剛剛成立的初始階段，資金機制的運行時(shí)間還沒(méi)確定，相關(guān)細節也亟待商榷。發(fā)達國家曾經(jīng)承諾從2020至2025年期間，每年為發(fā)展中國家提供1000億美元的氣候資金，并在2021年的COP26上表示最晚于2023年實(shí)現1000億美元的承諾，但是資金許諾到目前為止尚未完全落實(shí)。除此以外，2015年的巴黎氣候大會(huì )上提出了氣候資金新集體量化目標（NCQG），它是建立在1000億美元氣候資金之上，針對2025年以后的資金支持規劃。本次COP27再次重申了1000億美元的氣候資金和NCQG，督促相關(guān)承諾的落實(shí)、工作的推進(jìn)。因此，考慮到1000億美元滯后的落實(shí)狀況和新集體量化目標的資金壓力，發(fā)達國家能否切實(shí)履行損失和損害資金承諾存在不確定性。
參考文獻
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作者：
孫源希中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理研究員
指導：
崔 瑩中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院副院長(cháng)
原創(chuàng )聲明
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