執行了近十年的能耗雙控制度即將成為歷史的一頁(yè)，取而代之的是向碳排放雙控全面轉型。國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》（下稱(chēng)“方案”），從階段目標、相關(guān)規劃制度、地方考核制度、行業(yè)預警管控、項目評價(jià)、碳足跡管理等多個(gè)方面作出部署。根據方案，“十五五”時(shí)期，將碳排放強度降低作為國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展約束性指標，開(kāi)展碳排放總量核算工作，不再將能耗強度作為約束性指標。
“十三五”時(shí)期，為倒逼發(fā)展方式轉變、加快推進(jìn)生態(tài)文明建設，我國在以往節能工作基礎上，建立了能源消費強度和總量雙控制度，在全國設定能耗強度降低、能源消費總量目標，并將目標分解到各地區嚴格考核。在此期間，全國能耗強度大幅下降，能源消費總量增速明顯回落。
2022年的政府工作報告提出，有序推進(jìn)碳達峰碳中和工作，推動(dòng)能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變。此后，碳排放雙控的概念逐漸走入大眾視野。本次方案則細化了階段性的工作目標，并描繪了制度構建體系的“路線(xiàn)圖”。
中國能源研究會(huì )可再生能源專(zhuān)業(yè)委員會(huì )副秘書(shū)長(cháng)王衛權對記者表示，能耗雙控和碳排放雙控最大的區別在于，清潔能源能否得到“豁免”。他認為，能耗雙控向碳排放雙控的轉變，突出了碳排放在能源革命過(guò)程中的引領(lǐng)性作用，將會(huì )進(jìn)一步促進(jìn)非化石能源的發(fā)展。
“過(guò)去一些制造業(yè)企業(yè)遭遇限產(chǎn)限電，背后是‘眉毛胡子一把抓’：無(wú)論企業(yè)用的是清潔能源還是化石能源，無(wú)一例外受到了用能約束，這既影響了正常的生產(chǎn)生活，也與支持可再生能源發(fā)展的目標相悖。因此，向碳排放雙控全面轉變將有效化解部分企業(yè)和地方的用能困境?！蓖跣l權稱(chēng)。
亟須搭建制度基礎
盡管距離政府工作報告首次提出“碳排放雙控”已有兩年多時(shí)間，但是多位人士告訴記者，基層在推進(jìn)碳排放管理工作中依然存在不少困難和顧慮。其中，缺乏明確的考核機制和清晰的核查機制是政策層面的兩大“堵點(diǎn)”。
“最近有個(gè)地級市準備委托我們搭建碳排放的管理平臺，但是他們對于政策的信心并沒(méi)有那么強。他們會(huì )反復確認政策依據，比如關(guān)于地方的碳排放總量控制有沒(méi)有出臺，我們只能說(shuō)宏觀(guān)方向已經(jīng)明確，細化的定量考核標準應該在路上了?！敝袆?chuàng )碳投科技有限公司副總經(jīng)理錢(qián)國強表示。
錢(qián)國強認為，這背后反映出的一種心理是：近年來(lái)部分地區的經(jīng)濟下行壓力較大，因此地方在決策時(shí)會(huì )仔細權衡有沒(méi)有必要把碳排放管理放在優(yōu)先位置上。畢竟，真正落實(shí)碳排放管理工作，往往需要在短期內增加一定的相關(guān)財政支出，同時(shí)限制“高碳排放”產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也會(huì )讓招商引資工作感到“束手束腳”。
除了“要不要做”以外，“該怎么做”也仍待明確。
王衛權對記者介紹，我國的碳排放統計核算體系包括了三個(gè)層級：一是國家和區域層面，涵蓋國家溫室氣體清單編制指南和省級溫室氣體清單編制指南；二是組織層面，涵蓋24個(gè)主要行業(yè)生產(chǎn)企業(yè)的碳核算方法與報告指南；三是產(chǎn)品層面，涵蓋產(chǎn)品碳足跡量化指南。
“碳排放的核算是非常細致、專(zhuān)業(yè)的事，需要大量翔實(shí)可靠的數據才能完成。組織層面碳排放的核算涉及核算邊界、溫室氣體種類(lèi)、直接排放和間接排放等方面，同時(shí)與工藝流程、企業(yè)運營(yíng)管理等密切相關(guān)，計算起來(lái)非常復雜。許多行業(yè)企業(yè)的核算指南已經(jīng)十年沒(méi)有更新了，現有的版本相對粗糙，與當前國內外碳減排形勢不相適應，亟須修改完善?！蓖跣l權說(shuō)。
今年4月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布關(guān)于公開(kāi)征求《企業(yè)溫室氣體排放核算與報告指南 水泥熟料生產(chǎn)》《企業(yè)溫室氣體排放核查技術(shù)指南 水泥熟料生產(chǎn)》意見(jiàn)的通知。這是繼發(fā)電行業(yè)和電解鋁行業(yè)，第三個(gè)對外征求意見(jiàn)的行業(yè)溫室氣體排放核算與核查技術(shù)指南。
王衛權表示，之所以發(fā)電、電解鋁和水泥行業(yè)的碳核算指南，比其余21個(gè)行業(yè)的指南更新時(shí)間更早，主要是因為這幾個(gè)行業(yè)基于前期大量準備工作，具備了納入全國碳排放權交易的條件。本著(zhù)成熟一個(gè)發(fā)布一個(gè)的原則，其余行業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算與報告指南還處在收集數據和修改完善的過(guò)程中，目前尚未對外發(fā)布。
方案將實(shí)現碳達峰碳中和目標分為三個(gè)階段。其中，第一階段是，到2025年，碳排放統計核算體系進(jìn)一步完善，一批行業(yè)企業(yè)碳排放核算相關(guān)標準和產(chǎn)品碳足跡標準出臺實(shí)施，國家溫室氣體排放因子數據庫基本建成并定期更新，相關(guān)計量、統計、監測能力得到提升，為“十五五”時(shí)期在全國范圍實(shí)施碳排放雙控奠定基礎。
王衛權強調，與能耗雙控的過(guò)程一樣，碳排放雙控也是一個(gè)不斷完善的過(guò)程，需要多方在實(shí)踐中不斷發(fā)現問(wèn)題并加以解決，最終形成一個(gè)全社會(huì )認可的方案?！耙坏┱J準方向，各方就要盡快行動(dòng)，過(guò)渡期不宜太久。剛開(kāi)始方案肯定有不完善之處，但是真正做起來(lái)就會(huì )知道其中存在的不足，同時(shí)進(jìn)一步理順與相關(guān)機制的關(guān)系，比如與碳市場(chǎng)機制的關(guān)系、與綠電綠證制度的銜接等，逐步完善體制機制?！?/p>
平衡地方考核壓力
上述三個(gè)階段中，第二階段是“十五五”時(shí)期，實(shí)施以強度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳達峰碳中和綜合評價(jià)考核制度，加強重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)碳排放核算能力，確保如期實(shí)現碳達峰目標；第三階段，碳達峰后，實(shí)施以總量控制為主、強度控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳中和目標評價(jià)考核制度，推動(dòng)碳排放總量穩中有降。
值得注意的是，?從過(guò)去的經(jīng)驗來(lái)說(shuō)，GDP的增長(cháng)與碳排放總量的增長(cháng)基本呈正相關(guān)。但在碳達峰以后，GDP保持增長(cháng)的情況下，碳排放總量卻需要“穩中有降”，這意味著(zhù)，中國首先要轉變能源結構，其次要改變產(chǎn)業(yè)結構，才能避免碳排放成為中國經(jīng)濟發(fā)展的制約因素。而在碳達峰之前，更要避免“碳沖鋒”，才能適當減輕今后碳減排的壓力，最終實(shí)現碳中和。
第一財經(jīng)記者注意到，方案提到的多項重點(diǎn)任務(wù)遵循了“有破有立”的原則。例如，“全面清理現行法規政策中與碳排放雙控要求不相適應的內容”是對原有制度的破除，而方案中提出的建立地方考核制度、行業(yè)預警管控、預算管理、項目評價(jià)則是立下了新維度，形成管理制度的閉環(huán)。
廈門(mén)大學(xué)管理學(xué)院中國能源政策研究院院長(cháng)林伯強對記者表示，如何結合各地的資源稟賦、經(jīng)濟實(shí)力、產(chǎn)業(yè)結構、能源結構等各方面情況對指標進(jìn)行分配，是順利實(shí)現能耗雙控向碳排放雙控轉變最大的挑戰。制定一個(gè)全國性的指標是比較容易的，但是怎樣對全國性的指標進(jìn)行分解，讓每個(gè)地方心服口服去執行，是建立碳排放雙控指標體系的難點(diǎn)。
錢(qián)國強對記者分析，為了確保今后工作如期推進(jìn)，當前國家需要釋放出更明確的信號以堅定地方轉型的信心。出于經(jīng)濟壓力等因素，目前許多地方向碳排放雙控轉變的主動(dòng)性不高，但是排放摸底、建立數據體系等準備工作的緊迫性越來(lái)越強了。同時(shí)，有的地方還存在“僥幸心理”，希望在碳達峰之前的“窗口期”加速引進(jìn)高耗能、高碳排放的企業(yè)，而這些行業(yè)也是內卷式惡性競爭的重災區，在今后資源浪費、倒查環(huán)評、降碳壓力等方面埋下不小的隱患。
“客觀(guān)上說(shuō)，有的地方用能‘比較干凈’，比如西南用水電多，西北用風(fēng)電光伏多；有的地方用能‘比較臟’，比如幾個(gè)產(chǎn)煤大省用煤多。原來(lái)能耗雙控時(shí)期極少考慮用能結構的問(wèn)題，現在執行碳排放雙控就要按照清潔程度分指標了，事關(guān)地方經(jīng)濟發(fā)展，必然要全國一盤(pán)棋統籌考慮，央地之間會(huì )出現一些博弈，但是向清潔化發(fā)展是大勢所趨?！绷植畯姺Q(chēng)。
國家發(fā)改委有關(guān)人士8月2日就方案答記者問(wèn)時(shí)，強調了能耗雙控向碳排放雙控全面轉型的三個(gè)“有利于”：一是有利于科學(xué)精準開(kāi)展評價(jià)考核，樹(shù)立鼓勵可再生能源發(fā)展、重點(diǎn)控制化石能源消費的鮮明導向；二是有利于促進(jìn)綠色低碳先進(jìn)技術(shù)研發(fā)應用，因地制宜培育新質(zhì)生產(chǎn)力；三是有利于落實(shí)國家自主貢獻目標，展現積極應對全球氣候變化的負責任大國形象?！皹嫿ㄌ寂欧烹p控制度體系是一項系統工程和長(cháng)期任務(wù)，需根據不同階段任務(wù)要求，統籌有序推進(jìn)各項重點(diǎn)工作?！?/p>
來(lái)源：中國環(huán)境
