全國碳排放權交易市場(chǎng)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)碳排放權交易市場(chǎng)）擴大覆蓋范圍（以下簡(jiǎn)稱(chēng)擴圍）是加快建成更加有效、更有活力、更具國際影響力碳市場(chǎng)的關(guān)鍵舉措。經(jīng)國務(wù)院批準，鋼鐵、水泥、鋁冶煉三個(gè)行業(yè)納入碳排放權交易市場(chǎng)管理，覆蓋的溫室氣體種類(lèi)為二氧化碳（CO2）、四氟化碳（CF4）和六氟化二碳（C2F6）。根據《碳排放權交易管理暫行條例》，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《全國碳排放權交易市場(chǎng)覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)工作方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），標志著(zhù)碳排放權交易市場(chǎng)首次擴圍工作進(jìn)入操作實(shí)施階段。日前，生態(tài)環(huán)境部氣候司相關(guān)負責人就《方案》有關(guān)問(wèn)題介紹了有關(guān)情況。
問(wèn)：將鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)納入碳排放權交易市場(chǎng)有什么積極意義和作用？
答：碳市場(chǎng)是利用市場(chǎng)機制積極應對氣候變化、推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )綠色低碳轉型的重大制度安排，是國際通行的氣候治理政策工具。目前，我國已建立重點(diǎn)排放單位履行強制減排責任的全國碳排放權交易市場(chǎng)和激勵社會(huì )自主減排的全國溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)。2021年7月，碳排放權交易市場(chǎng)以發(fā)電行業(yè)為突破口啟動(dòng)上線(xiàn)交易，是目前全球覆蓋排放量最大的碳市場(chǎng)。經(jīng)過(guò)近四年的發(fā)展，市場(chǎng)總體運行平穩，制度體系日趨完善，數據質(zhì)量全面改善，以碳市場(chǎng)為核心的中國碳定價(jià)機制正在形成。同時(shí)，碳排放權交易市場(chǎng)仍處建設初期階段，存在一些問(wèn)題和不足，突出表現在市場(chǎng)當前僅覆蓋了發(fā)電行業(yè)，參與主體高度同質(zhì)化導致市場(chǎng)活躍度低，市場(chǎng)機制作用未充分發(fā)揮。擴圍工作統籌國際、國內兩個(gè)大局，堅持問(wèn)題導向、目標導向，滿(mǎn)足了我國發(fā)展完善碳市場(chǎng)的現實(shí)需要，將在更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次發(fā)揮市場(chǎng)機制作用，構建碳減排激勵約束機制新局面。
在實(shí)現雙碳目標方面，目前碳排放權交易市場(chǎng)發(fā)電行業(yè)管控二氧化碳排放占全國總量比重約40%，納入鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)后，覆蓋全國二氧化碳排放總量占比達到60%以上。碳排放權交易市場(chǎng)利用碳排放總量設定和配額分配制度，可將國家碳減排目標直接轉化為企業(yè)的減排責任，通過(guò)精準核算碳排放、科學(xué)設置碳排放目標、靈活選擇碳減排手段，實(shí)現對碳市場(chǎng)覆蓋行業(yè)碳排放總量和強度的有效控制。
在推動(dòng)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展方面，鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)是我國除火電行業(yè)外的高排放行業(yè)，碳排放量大、碳排放強度高、高碳鎖定效應強。將三個(gè)行業(yè)納入碳市場(chǎng)管理，可通過(guò)“激勵先進(jìn)、約束落后”加快出清落后產(chǎn)能，推動(dòng)行業(yè)從“高碳依賴(lài)”傳統路徑向“低碳競爭力”新賽道轉變，加快低碳技術(shù)創(chuàng )新和應用，助力走出“內卷式”競爭模式，不斷提高行業(yè)發(fā)展的“含金量、含新量、含綠量”。此外，碳市場(chǎng)也將催生新的產(chǎn)業(yè)機遇，隨著(zhù)碳市場(chǎng)的發(fā)展與完善，碳核查、碳監測、碳咨詢(xún)、碳金融等新興領(lǐng)域將迎來(lái)快速發(fā)展。
在完善碳定價(jià)機制方面，擴圍實(shí)現了碳排放權交易市場(chǎng)從過(guò)去的三個(gè)“單一”管控向三個(gè)“多元”轉變，即由單一行業(yè)管控轉變?yōu)槎嘈袠I(yè)兼容市場(chǎng)、單一能源活動(dòng)排放管控轉變?yōu)榧骖櫮茉椿顒?dòng)與工業(yè)過(guò)程排放管控、單一的二氧化碳管控轉變?yōu)槎喾N溫室氣體管控。在進(jìn)一步豐富參與主體、提升市場(chǎng)活力的基礎上，將更多邊際減排成本不同的主體納入市場(chǎng)統一管理，更有效降低了全社會(huì )減排成本。碳價(jià)為新納入行業(yè)企業(yè)開(kāi)展氣候投融資、碳配額質(zhì)押等碳定價(jià)活動(dòng)錨定了基準價(jià)格，有利于吸引更多金融資本投向這些行業(yè)，為低碳轉型和高質(zhì)量發(fā)展提供資金支持。企業(yè)因參加碳市場(chǎng)獲得的收益可用于進(jìn)一步投資低碳技術(shù)，從而形成“投資—減排—收益—投資”的技術(shù)創(chuàng )新和應用良性模式。
問(wèn)：圍繞將鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)納入碳排放權交易市場(chǎng)，生態(tài)環(huán)境部開(kāi)展了哪些工作？準備情況如何？
答：生態(tài)環(huán)境部高度重視擴圍工作，從2023年4月起，組織近60家單位積極參與擴圍專(zhuān)項研究工作，在此基礎上夯實(shí)了擴圍的數據基礎、制度基礎和硬件基礎。目前，各項準備工作已就緒。
一是推進(jìn)歷史數據治理。通過(guò)梳理2013年以來(lái)發(fā)電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙、民用航空等行業(yè)年度溫室氣體排放報告，共收集8個(gè)行業(yè)、10個(gè)年度、6000余家重點(diǎn)排放單位碳排放報告合計約8萬(wàn)份。根據數據分析結果，制定了解決碳排放數據質(zhì)量問(wèn)題的針對性舉措，為科學(xué)合理制定年度配額總量和分配方案、核算報告核查指南奠定了基礎。
二是開(kāi)展專(zhuān)項研究。分行業(yè)分專(zhuān)題深入研究分析關(guān)鍵問(wèn)題，綜合評估各行業(yè)納入碳市場(chǎng)的成熟度。經(jīng)評估，綜合考慮控制溫室氣體排放要求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、減污降碳貢獻、數據基礎、應對國際碳壁壘等因素，明確將鋼鐵、水泥、鋁冶煉作為首次擴圍的行業(yè)。碳排放權交易市場(chǎng)將在現有發(fā)電行業(yè)基礎上，新增企業(yè)約1500家，覆蓋碳排放量新增約30億噸。
三是廣泛征求意見(jiàn)并凝聚共識。多次征求有關(guān)部門(mén)、各省級人民政府、有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì )、企事業(yè)單位、專(zhuān)家和公眾意見(jiàn)，及時(shí)吸收各方意見(jiàn)并做好溝通說(shuō)明。組織開(kāi)展政策宣貫和能力建設，推動(dòng)企業(yè)建立完善內部碳排放管理制度。調查結果顯示，大多數鋼鐵、水泥和鋁冶煉企業(yè)迫切希望盡快納入，特別是碳排放管理水平高、綠色低碳優(yōu)勢明顯的企業(yè)意愿更加突出、態(tài)度更加積極。
四是編制一攬子政策文件。印發(fā)實(shí)施《方案》，明確擴圍總體要求和重點(diǎn)工作任務(wù)。發(fā)布了鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)溫室氣體排放核算報告和核查指南等6項技術(shù)規范，建立了三個(gè)行業(yè)核算報告核查政策體系。編制了鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)年度配額總量和分配方案，下一步將按程序征求各方意見(jiàn)后印發(fā)實(shí)施。目前，各項政策制度設計工作已基本完成。
五是優(yōu)化升級基礎設施。根據工作需要，對管理平臺、注冊登記系統和交易系統功能進(jìn)行了升級改造，保障碳排放核算報告核查、配額分配、配額清繳、市場(chǎng)交易等各項工作順利開(kāi)展。2月底以來(lái)，我們組織鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)的900余家企業(yè)開(kāi)展了相關(guān)平臺功能測試，通過(guò)“實(shí)彈練兵”幫助企業(yè)熟悉市場(chǎng)規則，同時(shí)進(jìn)一步完善系統功能。
問(wèn)：鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)對納入碳排放權交易市場(chǎng)有何期待關(guān)切？生態(tài)環(huán)境部有何針對性措施？
答：為積極穩妥推進(jìn)擴圍工作，生態(tài)環(huán)境部堅持穩中求進(jìn)的工作基調，通過(guò)召開(kāi)座談會(huì )、公開(kāi)征求意見(jiàn)、問(wèn)卷調查等方式，廣泛聽(tīng)取鋼鐵、水泥、鋁冶煉企業(yè)及相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì )的意見(jiàn)建議。三個(gè)行業(yè)企業(yè)特別是綠色低碳優(yōu)勢企業(yè)期盼，一是充分發(fā)揮碳市場(chǎng)功能作用，加快推動(dòng)行業(yè)綠色低碳發(fā)展；二是穩步推進(jìn)市場(chǎng)擴圍，充分考慮行業(yè)企業(yè)承受力；三是加大幫扶力度，提升碳排放管理能力。生態(tài)環(huán)境部在謀劃部署、政策設計、實(shí)施落地等方面積極回應企業(yè)期盼關(guān)切。
一是分階段有序推動(dòng)企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，推動(dòng)行業(yè)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。考慮到新納入市場(chǎng)的企業(yè)需要經(jīng)歷一段時(shí)間掌握規則、熟悉市場(chǎng)、提升管理能力，借鑒發(fā)電行業(yè)納入碳排放權交易市場(chǎng)管理的成熟經(jīng)驗，按照“邊實(shí)施、邊完善”的工作思路，分兩階段推進(jìn)三個(gè)行業(yè)納入碳排放權交易市場(chǎng)。在啟動(dòng)實(shí)施階段（2024—2026年度），以夯實(shí)碳排放管理基礎、推動(dòng)企業(yè)熟悉市場(chǎng)規則為主要目標，重點(diǎn)培育市場(chǎng)主體，完善市場(chǎng)監管，提升企業(yè)履約能力和管理水平，建立激勵約束機制，協(xié)同推進(jìn)化解過(guò)剩產(chǎn)能作用有效發(fā)揮，碳市場(chǎng)功能作用初步顯現。在深化完善階段（2027年度—），完善政策法規體系，健全監督管理機制，全面提升各方參與市場(chǎng)能力，不斷提高數據的真實(shí)性、準確性、完整性，研究建立預期明確、公開(kāi)透明的行業(yè)配額總量逐步適度收緊機制，推動(dòng)單位產(chǎn)品產(chǎn)量碳排放不斷下降，激勵約束機制更加完善，協(xié)同推進(jìn)化解過(guò)剩產(chǎn)能作用進(jìn)一步提升，碳市場(chǎng)功能作用充分發(fā)揮。
二是合理控制配額盈缺率，實(shí)現碳排放控制與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展相適應。考慮到我國當前經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的實(shí)際，碳排放總量還未達峰，碳排放權交易市場(chǎng)未采用基于絕對總量控制的思路，創(chuàng )新采用符合我國國情的配額分配方式，基于強度控制的思路分配配額。此方式既可壓實(shí)企業(yè)減排的主體責任，有效傳導減排壓力，推動(dòng)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，也為下一步過(guò)渡到總量控制提供緩沖、奠定基礎。該方式不預設絕對配額量上限，配額量與產(chǎn)品產(chǎn)量掛鉤，根據單位產(chǎn)品產(chǎn)量碳排放的平均或先進(jìn)水平設定基線(xiàn)，低于基線(xiàn)排放水平的企業(yè)將存在配額盈余，高于基線(xiàn)排放水平的企業(yè)將存在配額短缺，不限制企業(yè)生產(chǎn)，鼓勵先進(jìn)企業(yè)多生產(chǎn)。這種方式與我國當前基于強度控制的碳排放管理政策目標方向一致。2024年度鋼鐵、水泥、鋁冶煉企業(yè)獲得的配額量等于經(jīng)核查的實(shí)際排放量，所有企業(yè)均無(wú)配額缺口，無(wú)需支付履約成本。2025和2026年度各行業(yè)配額整體盈虧平衡，根據碳排放強度績(jì)效設置調節系數上下限，將所有企業(yè)配額盈缺率控制在較小范圍內，不會(huì )對行業(yè)企業(yè)發(fā)展產(chǎn)生收縮性效應。
三是科學(xué)合理設計核算報告核查體系，切實(shí)幫助企業(yè)提升管理水平和降低管理負擔。在充分考慮鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)碳排放機理特征的基礎上，生態(tài)環(huán)境部先后分行業(yè)制定發(fā)布了6項核算報告和核查指南。指南以降低數據質(zhì)量風(fēng)險、減少企業(yè)工作量為導向，一方面，堅持化繁為簡(jiǎn)、抓大放小，緊盯主要排放源，壓縮非必要核算鏈條，減少碳排放核算參數數量，簡(jiǎn)化碳排放參數的核算方法，切實(shí)提升核算報告核查方法的科學(xué)性、合理性，便于企業(yè)理解和操作實(shí)施；另一方面，堅持分級分類(lèi)管理，細化企業(yè)碳排放的過(guò)程管理和缺省值取值條件，允許數據質(zhì)量管理基礎薄弱、排放規模小的企業(yè)采用缺省值計算，充分考慮到了企業(yè)碳排放統計核算能力基礎。此外，根據核算報告和核查指南，在管理平臺分行業(yè)建設數據管理模塊，實(shí)現填報錯誤智能預警、關(guān)鍵參數自動(dòng)計算、統計分析快速便捷、排放報告一鍵生成等功能，切實(shí)減輕企業(yè)數據填報負擔，有效提升碳排放精細化管理水平。
問(wèn)：三個(gè)行業(yè)首次進(jìn)入碳排放權交易市場(chǎng)，如何確保企業(yè)碳排放數據真實(shí)準確？
答：數據質(zhì)量是保障碳排放權交易市場(chǎng)健康有序發(fā)展的生命線(xiàn)。生態(tài)環(huán)境部一直高度重視碳排放數據質(zhì)量管理，按照“完善制度機制，嚴控嚴查嚴罰”要求，發(fā)電行業(yè)形成了一套行之有效、可復制到其他行業(yè)的數據質(zhì)量保障體系。參照發(fā)電行業(yè)管理的有益經(jīng)驗做法，按照不同行業(yè)數據質(zhì)量管理要求一致原則，完善核算報告核查（MRV）體系，加強數據質(zhì)量管理，確保碳排放數據真實(shí)準確可靠。
一是全鏈條壓實(shí)相關(guān)主體責任。按照《碳排放權交易管理暫行條例》等要求，企業(yè)對數據質(zhì)量管理負主體責任，應落實(shí)數據質(zhì)量控制計劃和月度存證、年度碳排放報告等相關(guān)管理要求，并對其上報數據的真實(shí)性、完整性、準確性負責。從事檢驗檢測、編制年度排放報告和對年度報告進(jìn)行技術(shù)審核的技術(shù)服務(wù)機構應當合法合規開(kāi)展工作，對出具的檢測報告或技術(shù)報告負責。在此基礎上發(fā)揮地方生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)監管作用，提升地方生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)的監管能力、監管效能。
二是全方位實(shí)施“國家—省—市”三級聯(lián)審。借鑒在發(fā)電行業(yè)已開(kāi)展的碳排放數據質(zhì)量“國家—省—市”三級聯(lián)審工作機制，對企業(yè)每月通過(guò)管理平臺上報的碳排放相關(guān)數據及其證明材料由國家負責大數據篩查及定期抽查，省負責技術(shù)審核，地市負責現場(chǎng)抽查。該機制立足于提升基礎數據的規范性、真實(shí)性、準確性、完整性、可追溯性，本著(zhù)慎之又慎、如履薄冰、步步為營(yíng)的態(tài)度， “以日保月、以月保年” 。通過(guò)開(kāi)展監督幫扶，以問(wèn)題線(xiàn)索為導向，指導企業(yè)規范排放核算報告行為。采取飛行檢查等方式嚴厲打擊弄虛作假行為，對碳排放數據弄虛作假“零容忍”，對違法企業(yè)嚴肅查處，對存在問(wèn)題的技術(shù)服務(wù)機構公開(kāi)曝光，形成有力震懾。
三是全過(guò)程納入碳排放數據信息化管理體系。依托管理平臺，利用區塊鏈、大數據、人工智能等技術(shù)實(shí)現異常數據預警、風(fēng)險識別與交叉核驗、問(wèn)題移交整改的智能化，不斷建立完善全業(yè)務(wù)管理環(huán)節在線(xiàn)化、全流程數據集中化、綜合決策科學(xué)化的信息化管理體系。當前，發(fā)電行業(yè)年均審核數據約為300萬(wàn)余條，三行業(yè)納入后，審核數據總量預計將大幅增長(cháng)。通過(guò)數據質(zhì)量全過(guò)程信息化管理實(shí)現穿透式監管，及時(shí)發(fā)現潛在性、苗頭性、傾向性問(wèn)題，將數據質(zhì)量風(fēng)險消滅在“萌芽”狀態(tài)。
問(wèn)：《方案》出臺后，下一步將開(kāi)展哪些工作，推動(dòng)《方案》落地實(shí)施？
答：為有力有效落實(shí)《方案》要求，同時(shí)防范新行業(yè)納入碳排放權交易市場(chǎng)管理后可能出現的風(fēng)險和隱患，將通過(guò)如下措施確保三個(gè)行業(yè)平穩納入碳排放權交易市場(chǎng)。
一是加快推進(jìn)各項工作任務(wù)落實(shí)落地。印發(fā)關(guān)于三個(gè)行業(yè)納入碳排放權交易市場(chǎng)管理后的重點(diǎn)工作通知，明確重點(diǎn)排放單位名錄制定、關(guān)鍵參數月度存證、碳排放報告核查、核定配額發(fā)放、配額清繳等任務(wù)及其完成時(shí)限。印發(fā)實(shí)施年度配額總量和分配方案，建立新納入行業(yè)配額分配制度。
二是加強新納入企業(yè)能力建設。制定能力建設專(zhuān)項行動(dòng)計劃，對企業(yè)、地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)、技術(shù)服務(wù)機構開(kāi)展針對性專(zhuān)題培訓。圍繞月度信息化存證、排放報告編制及核查、配額分配與清繳、市場(chǎng)交易等關(guān)鍵環(huán)節，編制專(zhuān)項培訓教材，建設網(wǎng)上教育學(xué)習平臺，統一規范培訓內容要求，實(shí)現新納入企業(yè)培訓全覆蓋，推動(dòng)企業(yè)盡快熟悉掌握相關(guān)規則。組織開(kāi)展多輪督導幫扶，編制碳排放管理要點(diǎn)手冊，精準靶向指導企業(yè)，提升企業(yè)碳排放核算能力、碳資產(chǎn)管理水平。
三是加強政策解讀和宣傳引導。充分利用中國碳市場(chǎng)大會(huì )、全國低碳日、新聞發(fā)布會(huì )、全國碳市場(chǎng)信息網(wǎng)等平臺渠道主動(dòng)發(fā)聲，搭建暢通與企業(yè)溝通橋梁，及時(shí)回應企業(yè)社會(huì )關(guān)切。組織各地方和相關(guān)單位多渠道宣傳普及碳市場(chǎng)相關(guān)政策，為碳市場(chǎng)建設運行營(yíng)造良好社會(huì )氛圍。加強信息披露，依法依規推動(dòng)有關(guān)主體及時(shí)公開(kāi)排放、履約、交易、質(zhì)押等相關(guān)信息，接受公眾社會(huì )監督。
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