近年來(lái)，美國和歐盟等發(fā)達經(jīng)濟體相繼在氣候投融資領(lǐng)域推出新舉措，建立完善氣候領(lǐng)域的國內與國際政策布局，一方面增加對外氣候與基礎設施投資，另一方面推出美國通脹削減法案（IRA）和歐盟碳邊境調節機制（CBAM）等以氣候議題為核心的貿易保護措施，將氣候投融資納入產(chǎn)業(yè)發(fā)展與對外戰略重點(diǎn)。
同時(shí)，美國和歐盟積極影響聯(lián)合國、西方七國首腦會(huì )議（G7）和二十國集團（G20）等多邊機制，以謀求領(lǐng)導氣候治理方面的多方國際合作。本文旨在幫助我國梳理美國和歐盟氣候投融資新動(dòng)向及對我國參與國際氣候發(fā)展合作的影響，并提出相應應對措施建議。
一、美國氣候融資與貿易保護措施動(dòng)向
自2021年1月美國重返《巴黎協(xié)定》以來(lái)，拜登政府便將氣候變化議題提升至戰略高度，如宣布以“全政府”方式推行《美國國際氣候融資計劃》，試圖從氣候角度撬動(dòng)美國的國際地緣政治影響，隨后，在通脹高企的困境中推出《通脹削減法案》（IRA），試圖增加氣候領(lǐng)域公共支出以遏制能源價(jià)格通脹，但引起了多國對其“構成不正當競爭”的批評，為國際氣候合作蒙上陰影。
（一）《國際氣候融資計劃》目的與要點(diǎn)
美國試圖通過(guò)《國際氣候融資計劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《計劃》）制定國際氣候融資目標、重塑氣候全球領(lǐng)導力。拜登政府在2021年4月22日正式發(fā)布的《計劃》提出，對發(fā)展中國家的氣候融資規模較奧巴馬時(shí)期增長(cháng)一倍、適應資金規模增長(cháng)為原來(lái)三倍的目標。
具體而言，《計劃》主要從五個(gè)方面開(kāi)展具體工作：一是擴大國際氣候融資并增強其影響力，包括提高美國國際開(kāi)發(fā)署、美國國際開(kāi)發(fā)金融公司、美國千禧年挑戰公司等公共機構的國際氣候投資規模，并加強對外技術(shù)援助等；二是調動(dòng)私人資本，通過(guò)多邊開(kāi)發(fā)銀行與雙邊合作等渠道強化美國官方各投資主體與私營(yíng)部門(mén)的合作，籌集、撬動(dòng)更多社會(huì )資本；三是采取措施終止對碳密集型化石燃料能源的國際官方資助，包括對經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）與多邊開(kāi)發(fā)銀行等國際組織施加影響，促使其修訂信貸標準，以引導資金遠離碳密集型項目；四是參與國際信息披露和氣候投融資標準制定，強化氣候風(fēng)險管理，推動(dòng)資本流動(dòng)與低排放、氣候韌性路徑保持一致；五是為了建立國際社會(huì )公信，提出要形成對氣候融資的定義、衡量和報告的標準。
整體上，美國不僅重視通過(guò)雙邊渠道擴大對外氣候投融資規模，也注重通過(guò)參與并影響各類(lèi)多邊國際組織提高自身影響力，如向國際能源署等國際機構增加捐款，并在G7會(huì )議上先后提出“重建更美好世界”（B3W）基建計劃和“全球基礎設施和投資伙伴關(guān)系”（PGII）計劃等。美國在各項計劃中均強調與其盟友共同推進(jìn)發(fā)展中國家基礎設施投資并聚焦氣候變化領(lǐng)域，客觀(guān)上對我國“一帶一路”倡議構成一定挑戰。
（二）《通脹削減法案》關(guān)鍵內容與國際反應
美國試圖以應對氣候變化為突破口推動(dòng)通脹、經(jīng)濟下行、產(chǎn)業(yè)競爭力下降等各項問(wèn)題解決。2022年8月16日，拜登在白宮簽署了支出規模約為4300億美元的《通脹削減法案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《法案》）以應對持續高企的通脹。如表1所示，《法案》預計在能源安全和氣候變化領(lǐng)域投入3690億美元，在提高氣候韌性領(lǐng)域投入40億美元，使應對氣候變化成為《法案》支出部分的最主要組成部分，并作為應對能源通脹的手段之一。
表1 美國《通脹削減法案》收支估算
《法案》主要通過(guò)補貼的方式提高本國新能源相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的競爭力?！斗ò浮访鞔_，將為購買(mǎi)在北美組裝的電動(dòng)車(chē)的消費者提供高達7500美元的稅收抵扣，并將撥款超過(guò)600億美元用于支持本土清潔能源和運輸技術(shù)的供應鏈的清潔能源設施建設，旨在提高美國的能源安全并大力發(fā)展國內清潔能源制造業(yè)。
這一補貼措施旨在借氣候議題推動(dòng)制造業(yè)回流美國，將可能因干預經(jīng)濟全球化與國際供應鏈建設進(jìn)程而導致生產(chǎn)成本提高，不利于美國解決通脹問(wèn)題。同時(shí)，這一干預客觀(guān)上將在短期內對我國的新能源等相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈形成挑戰。
在國際層面，歐盟、英國、日本、韓國、印度等全球多個(gè)主要經(jīng)濟體已就《法案》的貿易保護屬性表示反對。其中，歐盟表示，“不希望綠色轉型使歐盟變成工業(yè)荒漠”，擔心投資、技術(shù)和生產(chǎn)設施外流，已于2023年3月公布“綠色新政產(chǎn)業(yè)計劃”以與《法案》競爭，包含《零碳工業(yè)法案》《關(guān)鍵原料法案》等，旨在從資金支持、產(chǎn)業(yè)建設、人員技能培訓與能力建設等多方面支持受美國保護主義政策影響的清潔能源相關(guān)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)放寬對歐盟內部綠色技術(shù)產(chǎn)業(yè)的監管，以支持內部市場(chǎng)發(fā)展。
德國、法國、意大利、荷蘭、比利時(shí)等多個(gè)歐盟成員國也表達了對《法案》的不滿(mǎn)與批評。2023年2月，德國副總理兼經(jīng)濟和氣候保護部長(cháng)哈貝克、法國經(jīng)濟部長(cháng)勒梅爾已與美國財政部長(cháng)耶倫進(jìn)行會(huì )談，但并未達成一致。德法強調了《法案》對歐洲經(jīng)濟所產(chǎn)生的負面影響；相對地，耶倫則將《法案》與“綠色新政產(chǎn)業(yè)計劃”置于同等地位，強調美歐雙方以法律與政策手段提振各自綠色產(chǎn)業(yè)的獨立性。
除歐盟及其成員國外，英國、日本、韓國等也相繼對《法案》表達不滿(mǎn)。英國稱(chēng)，美方補貼行為是貿易保護主義，并將打擊英國電動(dòng)汽車(chē)、電池和其他可再生能源制造商；日本擔心對本國汽車(chē)行業(yè)和電動(dòng)汽車(chē)的競爭力產(chǎn)生影響，認為《法案》不符合雙方作為合作伙伴建立彈性供應鏈的既有經(jīng)貿合作模式；韓國表示，《法案》與現有韓美自由貿易協(xié)定沖突，將損害韓國等外國電動(dòng)汽車(chē)制造商的利益，并宣布將與歐盟就共同應對《法案》保持緊密合作。
此外，《法案》對廣大發(fā)展中國家所產(chǎn)生的影響不可忽視，將間接推動(dòng)清潔能源全球供應鏈的變革。一方面，《法案》將直接導致本身產(chǎn)業(yè)基礎薄弱的發(fā)展中國家建設新能源相關(guān)產(chǎn)業(yè)更加困難，不利于發(fā)展中國家融入全球供應鏈及能源轉型；另一方面，《法案》也將對掌握資源的發(fā)展中國家產(chǎn)生間接影響，倒逼其加強對清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需資源的控制，如印度尼西亞正在考慮針對鎳等電池生產(chǎn)金屬原料組建一個(gè)“歐佩克式的卡特爾”，并大力發(fā)展其“工業(yè)下游戰略”，培育本國冶煉等產(chǎn)業(yè)、加強資源出口管制等。
二、歐盟氣候融資與貿易保護措施動(dòng)向
歐盟長(cháng)期以來(lái)注重塑造其全球應對氣候變化領(lǐng)導者的形象，近年來(lái)除為應對《法案》推出“綠色新政產(chǎn)業(yè)計劃”等措施外，歐盟已出臺“全球門(mén)戶(hù)”計劃、“全球聯(lián)通歐洲計劃”和“下一代歐盟”專(zhuān)項財政支出計劃等多項政策，重視強化其在全球應對氣候變化與綠色金融規則制定等方面的領(lǐng)導力；同時(shí)，歐盟也加緊出臺CBAM等貿易保護措施，已引起全球范圍內的廣泛反應。
（一）歐盟氣候領(lǐng)域政策動(dòng)向
歐盟在設立氣候目標并推動(dòng)財政預算框架改革、出臺氣候投融資標準等方面不斷完善氣候投融資政策體系，并推出《可持續金融分類(lèi)法案》為綠色金融規則制定搶占先機。
一是專(zhuān)項低碳支出計劃。2020年，歐盟委員會(huì )發(fā)布了2021～2027年多年度財政框架，并在當年7月通過(guò)了旨在促進(jìn)疫情后經(jīng)濟綠色恢復與綠色科技發(fā)展的“下一代歐盟”專(zhuān)項財政支出計劃，要求合計約1.8萬(wàn)億歐元的兩項預算計劃投向應對氣候變化領(lǐng)域的比例不小于30%。這一計劃通過(guò)多個(gè)基金實(shí)現，一方面通過(guò)新設立的基金擴大氣候支出規模，如總規模超7200億歐元的復蘇和恢復基金已成為“下一代歐盟”最大組成部分，其中將有至少37%投向綠色領(lǐng)域，截至2023年4月已支付超過(guò)1500億歐元，另一方面繼續提高已有的農業(yè)保障基金、區域發(fā)展基金、凝聚力基金等30余項基金和計劃的氣候支持力度。
二是創(chuàng )新預算收入資金來(lái)源。歐盟2021～2027年財政框架的三大主要收入來(lái)源為關(guān)稅、向成員國征收的增值稅以及歐盟國家基于國民總收入（GNI）的直接出資。在2021年12月，歐盟提出，進(jìn)一步拓展三項新的預算收入來(lái)源，包括歐盟碳市場(chǎng)收入的25%和CBAM收入的75%，以及預計將在OECD/G20國際稅改雙支柱方案通過(guò)后，基于其支柱一對部分規模最大、利潤最高的跨國企業(yè)超額利潤的重新分配。這一提案已在歐洲議會(huì )通過(guò)，有待歐洲理事會(huì )和各成員國正式批準。
三是重視在氣候相關(guān)基礎設施領(lǐng)域動(dòng)員全球資金。歐盟2021年7月12日通過(guò)“全球聯(lián)通歐洲”基礎設施融資計劃，旨在整合與能源、氣候相關(guān)的經(jīng)濟與外交政策，并注重撬動(dòng)歐盟與投資目標國的私人資本。在“2030年氣候和能源政策框架”中，歐盟明確其能源政策核心目標為保障能源供應安全、可持續和競爭力。2021年12月，歐盟進(jìn)一步推出“全球門(mén)戶(hù)計劃”，計劃于2021~2027年間出資總計3000億歐元，用于全球能源與氣候等領(lǐng)域的基礎設施建設，其中歐盟財政撥款200億歐元，歐洲可持續發(fā)展基金等歐盟長(cháng)期預算框架下的融資工具投資1350億歐元，歐洲投資銀行、歐洲復興開(kāi)發(fā)銀行等開(kāi)發(fā)性金融機構投資1450億歐元，同時(shí)，注重以擔保、混合融資等方式撬動(dòng)更多私人資本。這一計劃以非洲為重點(diǎn)，已提出一攬子投資計劃，將通過(guò)捐贈、貸款、特別提款權等多種手段向非洲投入1500億歐元，支持非洲綠色與數字等基礎設施發(fā)展。
（二）歐盟碳邊境調節機制進(jìn)展與影響
圖1 CBAM強度與歐盟碳市場(chǎng)免費分配比例（來(lái)源：歐洲議會(huì )）
圖2 我國歷年對歐盟出口鋼鋁及其制品分別占其總出口額比例（來(lái)源：海關(guān)總署）
歐盟自2019年提出CBAM概念，并于2021年公布立法提案，試圖提高他國高碳商品出口成本，并從歐盟外部獲得氣候相關(guān)收入，實(shí)質(zhì)上起到類(lèi)似于關(guān)稅等貿易保護措施的效果。隨著(zhù)2023年4月歐洲議會(huì )與歐盟理事會(huì )投票并批準，CBAM已正式成為歐盟法律。CBAM預計將覆蓋鋼鐵、鋁、水泥、化肥、氫及電力六大類(lèi)產(chǎn)品，如圖1所示，其過(guò)渡期為2023年至2025年，在此期間進(jìn)口商將僅承擔申報義務(wù)，不承擔繳費義務(wù)；自2026年開(kāi)始正式實(shí)施，當年歐盟碳市場(chǎng)針對CBAM覆蓋的“高碳泄漏”行業(yè)的免費配額分配比例將從此前的100%降低至97.5%，2030年降至51.5%，并最終在2034年完全取消免費配額；CBAM征收的費率將逐步提高，與免費配額的下降相匹配，以此從歐盟以外的經(jīng)濟體獲得更多收入。
CBAM預計將對全球貿易格局產(chǎn)生影響，各國受影響程度不一。我國水泥、化肥與氫出口歐盟規模極小，且與歐盟不存在電力貿易，受影響的主要是鋼鐵、鋁及螺釘、鋼管、電纜等鋼鋁制品。
一方面，從貿易規?？?，我國鋼鋁產(chǎn)品每年出口歐盟超過(guò)200億歐元，使我國成為受CBAM直接影響最大的國家，同時(shí)如圖2所示，我國歷年鋼鋁及其制品對歐盟出口額分別占其總出口額比例大多在10%以上，將在一定程度上影響我國鋼鋁產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)策略；另一方面，我國對歐盟出口主要集中在機電、紡織服裝等下游消費品，受CBAM直接影響的產(chǎn)品占對歐盟出口總額之比僅約3%，遠小于埃及、印度、土耳其等占比超過(guò)10%的國家。
此外，CBAM將對各國產(chǎn)生差異化影響，向歐盟出口受CBAM管控產(chǎn)品的國家由于產(chǎn)品隱含碳排放各異，其中碳強度更低的經(jīng)濟體將獲得一定比較優(yōu)勢，并提高對歐盟出口份額的占比，由此可能在一定程度上影響全球貿易格局。
針對歐盟CBAM，國際社會(huì )反對與支持的聲音并存，多國表達不滿(mǎn)的同時(shí)也有部分國家回應積極，尤其在發(fā)達國家內部呈現建立“氣候聯(lián)盟”的動(dòng)向。
一方面，俄羅斯、中國、印度等歐盟主要貿易伙伴紛紛對CBAM表示反對，認為其違反世界貿易組織的基本規定；在2021年8月的金磚國家環(huán)境部長(cháng)會(huì )議上，金磚國家共同表示反對CBAM，稱(chēng)其為“歧視性的單邊貿易壁壘”；同時(shí)津巴布韋、莫桑比克等部分對歐盟出口比重高、出口產(chǎn)品結構受CBAM影響大的國家可能難以找到相應對策、加劇其經(jīng)濟脆弱性。
另一方面，CBAM的理念正受到部分發(fā)達國家歡迎，如英國和加拿大著(zhù)手建立本國的碳邊界調節機制，日本開(kāi)始針對碳關(guān)稅政策開(kāi)展多方協(xié)調討論，美國已有議員先后提出《公平、可及、創(chuàng )新和韌性的轉型和競爭法案》《清潔競爭法案》等提案作為美國版碳關(guān)稅措施等。
此外，發(fā)達國家存在建立“氣候聯(lián)盟”的動(dòng)向，如G7已將建立“氣候俱樂(lè )部”納入討論范圍，美歐雙方就達成“全球可持續鋼鋁協(xié)議”持續討論，2023年7月，歐盟委員會(huì )主管貿易的執行副主席赴美推動(dòng)其進(jìn)一步談判。盡管美歐雙方存在顯著(zhù)分歧，但這一協(xié)議若成功落實(shí)，將使建立一個(gè)成員間貿易碳成本降低的“氣候俱樂(lè )部”成為可能。
三、對美歐等氣候融資動(dòng)向的應對措施建議
第一，針對美歐等西方發(fā)達國家的氣候投融資新動(dòng)向及其可能對我國產(chǎn)生的各類(lèi)影響，我國應保持關(guān)注并采取積極的應對態(tài)度。積極的應對態(tài)度有利于我國提前對美歐各類(lèi)不同的行動(dòng)提前做出研判，例如針對美國《通脹削減法案》需要我國強化對美已有的產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢、保障我國受影響產(chǎn)業(yè)企業(yè)的利益；對于歐盟碳邊境調節機制，則應從堅持“共同但有區別的責任”原則出發(fā)準備國際貿易談判、探索雙邊互認協(xié)議等的可能性、完善國內碳定價(jià)機制并加快低碳轉型，及推動(dòng)產(chǎn)業(yè)與出口結構改革等多方面共同推進(jìn)。
第二，針對美歐的氣候領(lǐng)域全球戰略，應加強國際合作，參與國際新能源規則制定。建議利用G20、金磚國家、亞太經(jīng)合組織等多邊平臺深度參與并引導相關(guān)國際規則的制定，堅持氣候問(wèn)題上合作共贏(yíng)，盡快建設“一帶一路”國家的新能源產(chǎn)品市場(chǎng)，積極參與制定適應清潔能源多邊合作模式的貿易和投資準則，同時(shí)強化同“立場(chǎng)相似發(fā)展中國家”的聯(lián)系與協(xié)調，維護我國同發(fā)展中國家的正當權益和發(fā)展空間。
第三，加強“一帶一路”沿線(xiàn)國家低碳轉型合作。我國多年來(lái)注重在“一帶一路”沿線(xiàn)國家落實(shí)綠色發(fā)展戰略，未來(lái)應鼓勵并推動(dòng)在“一帶一路”國家采用共同的環(huán)境、社會(huì )和治理（ESG）標準框架，運用可持續金融手段提供資金支持，強化與“一帶一路”國家清潔能源研究和氣候融資創(chuàng )新領(lǐng)域的合作，填補沿線(xiàn)國家的清潔能源和低碳產(chǎn)業(yè)資源缺口，并強化我國對美歐氣候相關(guān)融資政策與貿易保護措施的應對能力。
第四，針對不同情景分類(lèi)施策。應認識到美國、歐盟等發(fā)達經(jīng)濟體采取的氣候投融資發(fā)展路徑各不相同，同時(shí)發(fā)達國家群體內部針對貿易保護措施也存在大量分歧，如美國、日本等尚未建立全國性碳定價(jià)機制或碳價(jià)過(guò)低的國家尚不具備有效實(shí)施類(lèi)似歐盟CBAM措施的能力，“可持續鋼鋁協(xié)議”的理念也與CBAM這一將內部碳市場(chǎng)規則拓展至國際貿易的手段存在根本沖突。針對這些情況，我國應在廣泛聯(lián)合國際社會(huì )普遍反對聲音的同時(shí)具體問(wèn)題具體分析，針對各國、各類(lèi)政策的不同情況采取不同的應對思路與措施。
作者：
周杰俁 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院特邀研究員
崔瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院副院長(cháng)、中央財經(jīng)大學(xué)—北京銀行雙碳與金融研究中心高級研究員
劉慧心 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究中心執行主任
