2025年7月10日，在國務(wù)院總理李強和埃及總理馬德布利共同見(jiàn)證下，國家國際發(fā)展合作署署長(cháng)陳曉東與埃及規劃、經(jīng)濟發(fā)展和國際合作部部長(cháng)拉尼亞在開(kāi)羅簽署了“無(wú)息貸款轉發(fā)展”合作框架協(xié)議（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“框架協(xié)議”）。該框架協(xié)議是繼兩國在2023年10月簽署的關(guān)于債轉發(fā)展合作的諒解備忘錄后，在債轉發(fā)展領(lǐng)域的又一實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，也是中國在債轉發(fā)展領(lǐng)域的首次嘗試。本文為《利用債務(wù)置換發(fā)展機制推動(dòng)埃及綠色能源轉型的可行性分析》的第二篇。本研究選取中國與埃及這一具有代表性的南南合作伙伴作為研究案例，重點(diǎn)探討債務(wù)置換發(fā)展機制在能源轉型領(lǐng)域的創(chuàng )新應用。
一、研究背景
債務(wù)置換發(fā)展機制（Debt for Development Swap，簡(jiǎn)稱(chēng)DDS） 是一種國際金融合作工具，該機制允許債務(wù)國將減免的外債轉化為國內發(fā)展與民生項目的資金，從而在減輕債務(wù)負擔的同時(shí)推動(dòng)可持續發(fā)展。本研究聚焦DDS與實(shí)現可持續發(fā)展目標7（SDG7），即確保人人獲得可負擔、可靠和可持續的現代能源，其原因如下：第一，能源安全作為埃及國家發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，其轉型進(jìn)程直接關(guān)乎經(jīng)濟社會(huì )穩定；第二，SDG7的實(shí)現與其他發(fā)展挑戰存在廣泛耦合效應—既能帶動(dòng)清潔能源產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，又能促進(jìn)氣候韌性建設，最終形成經(jīng)濟、社會(huì )、環(huán)境的協(xié)同發(fā)展；第三，從全球實(shí)踐來(lái)看，當前DDS項目大部分集中在生態(tài)環(huán)境保護和減貧、教育領(lǐng)域，而在能源可及性這一關(guān)鍵發(fā)展議題上的實(shí)踐不足，有必要開(kāi)展深度研究。
將埃及作為債轉發(fā)展的案例研究國是因為其債務(wù)壓力已嚴重制約其發(fā)展空間。截至2024年12月，埃及外債總額為1551億美元，占國內生產(chǎn)總值的42.9%，占出口總額的240.4%，達到歷史峰值[1]。DDS機制的應用可成為緩解債務(wù)壓力的突破口。此外，埃及具有豐富的DDS經(jīng)驗。自1994年首筆協(xié)議簽署以來(lái)，已累計與法國、瑞士、意大利、德國等歐洲國家完成多個(gè)雙邊DDS合作，總規模超過(guò)8.15億美元，形成了一套相對成熟的運作模式。
中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院近期發(fā)布的《債務(wù)置換發(fā)展債務(wù)國的識別與篩選評分系統》（文末可點(diǎn)擊查看）采用定量與定性相結合的分析方法，對全球主要債務(wù)國進(jìn)行了系統評估。研究結果顯示，埃及在債務(wù)脆弱性、可持續發(fā)展潛力、政治可行性、與中國的雙邊關(guān)系四項指標上均表現突出，展現出實(shí)施DDS的獨特優(yōu)勢[2]。埃及總體償債壓力雖大但尚完全喪失償付能力、政府機構治理能力較強、在向更清潔的能源系統轉型方面潛力巨大、中埃兩國擁有長(cháng)期友好的外交關(guān)系，因此實(shí)施與SDG7相關(guān)的DDS具備有利的條件。
二、中埃DDS合作前景分析
（一）中埃雙邊債務(wù)概況
截至2024年末，埃及對華外債總額達86億美元，占埃及PPG外債總額的5.6% [1]。如下圖所示，埃對華債務(wù)水平自2016年后出現顯著(zhù)躍升：2000-2015年間年均債務(wù)規模僅為1.8億美元，而2016年驟增至19億美元，增幅達十倍，此后持續保持上升態(tài)勢。這一債務(wù)激增主要源于兩國政府簽署的貸款協(xié)議——中國國家開(kāi)發(fā)銀行（CDB）同意向埃及中央銀行提供10億美元貸款，旨在幫助埃及央行應對埃鎊貶值壓力，穩定外匯儲備水平[3]。
圖1：中國持有的埃及公共及公共擔保外債（PPG）規模（單位：十億美元）
來(lái)源：世界銀行國際債務(wù)數據庫2024
自1970年以來(lái)，中國向埃及提供的優(yōu)惠貸款持續增長(cháng)。截至2023年末，貸款金額已達1.95億美元（見(jiàn)下圖）。
圖2：中國對埃優(yōu)惠貸款規模（單位：百萬(wàn)美元）
來(lái)源：世界銀行國際債務(wù)數據庫2024
在幣種結構方面，人民幣已成為埃及外債中第三大外幣，僅次于美元和歐元。自2017年被納入儲備貨幣籃子以來(lái)，人民幣在埃及債務(wù)結構中的地位逐步提升。在2019至2022年新冠疫情期間，人民幣債務(wù)占比從2018年的3.8%降至2022年的2.1%，但此后開(kāi)始反彈并持續回升。截至2024年6月，人民幣計價(jià)債務(wù)已占埃及外債總額的3.2%（見(jiàn)下圖）。
圖3：埃及外債中人民幣計價(jià)債務(wù)占比（單位：百分比）
來(lái)源：埃及中央銀行[1]
（二）中埃DDS潛在SDG7項目選擇
埃及《2030年遠景規劃》與《國家低碳氫能發(fā)展戰略》將可再生能源和綠氫產(chǎn)業(yè)列為國家戰略?xún)?yōu)先發(fā)展方向，計劃到2030和2040年分階段實(shí)現可再生能源發(fā)電量占全國發(fā)電總量的42%和60%，到2040年綠氫產(chǎn)量占全球市場(chǎng)份額的8%[4]。在DDS能夠支持的綠色能源項目選擇上，中埃雙方可重點(diǎn)探索的領(lǐng)域包括綠色電力基礎設施、綠氫全產(chǎn)業(yè)鏈，以及綠色工業(yè)園區轉型等應用場(chǎng)景。以綠色工業(yè)園區為例，截至2024年12月底，作為中埃乃至中非合作典范的泰達合作區吸引了185家企業(yè)入駐，投資總額超30億美元[5]。債轉發(fā)展項目可考慮支持園區的低碳轉型（綠色能源、垃圾和污水處理、綠色建筑等）和海水淡化類(lèi)項目。在綠色能源領(lǐng)域，中國可發(fā)揮技術(shù)和成本優(yōu)勢以及借助在埃深耕多年形成的對埃市場(chǎng)的深入了解，在埃及建設綠色能源設備的生產(chǎn)線(xiàn)。此類(lèi)項目不僅可以促進(jìn)中國企業(yè)作為單一的海外項目承建方逐漸向全產(chǎn)業(yè)鏈延伸，也與埃及提升本土綠色能源工業(yè)制造能力的國家戰略高度契合。自2024年起，有一批中國光伏組件生產(chǎn)制造商嘗試在埃及建廠(chǎng)（見(jiàn)下表），而DDS有潛力深化兩國在該領(lǐng)域的合作。
表1：在埃及泰達工業(yè)園區投資建設光伏制造工廠(chǎng)的中國企業(yè)
來(lái)源：筆者根據公開(kāi)資料整理
三、意大利-埃及DDS及對中國的啟示
埃及與意大利的DDS合作機制是兩國在發(fā)展領(lǐng)域開(kāi)展雙邊合作的重要創(chuàng )新路徑。該機制實(shí)施二十余年來(lái)成效顯著(zhù)：累計調動(dòng)資金規模達3.49億美元；建立了完善的本地化決策機制，確保項目自主性；形成了持續穩定的長(cháng)效合作框架。
該機制實(shí)施進(jìn)程可分為四個(gè)發(fā)展階段：初始階段（2001-2006年），2001年2月19日于羅馬簽署首期協(xié)議，免除債務(wù)本息合計1.49億美元，標志著(zhù)DDS機制正式建立；第二階段（2007-2012年），2007年6月3日簽署第二期協(xié)議，免除債務(wù)1億美元；第三階段（2012-2021年），2012年5月10日簽署第三期協(xié)議，免除債務(wù)1億美元；第四階段（2024年至今），談判于2024年5月啟動(dòng)，目前雙方正就合作協(xié)議進(jìn)行磋商（具體進(jìn)展詳見(jiàn)下表）[7]。DDS不僅有效緩解了埃及的債務(wù)壓力，更為兩國在食品安全、教育培訓、環(huán)境保護等關(guān)鍵發(fā)展領(lǐng)域開(kāi)展合作提供了可持續的資金保障。
表2：埃及-意大利雙邊DDS
來(lái)源：筆者根據公開(kāi)資料整理
意埃DDS為構建中埃DDS合作提供了重要參考，其主要經(jīng)驗可歸納為以下七點(diǎn)。
（1）債務(wù)種類(lèi)：DDS框架對債務(wù)免除范圍實(shí)施精準界定，嚴格限定為協(xié)議簽署后特定時(shí)段到期的官方發(fā)展援助（ODA）貸款。此類(lèi)債務(wù)因其優(yōu)惠利率、長(cháng)期限和發(fā)展導向特性，與DDS的發(fā)展目標高度契合，能最大化資金使用效益。
（2）協(xié)議的延續性：采用"滾動(dòng)式"的多階段實(shí)施模式，新一期協(xié)議在舊協(xié)議到期后立即生效，確保政策延續性，有效規避項目斷層風(fēng)險，實(shí)現長(cháng)期效益累積。如首期DDS協(xié)議覆蓋2001-2006年到期債務(wù)，二期協(xié)議（2007年起）隨即生效實(shí)施，形成持續性的政策合力, 避免出現政策空窗期導致的投資斷層。
（3）透明的資金管理機制：根據DDS協(xié)議條款，埃及中央銀行設立專(zhuān)門(mén)用于DDS項目的專(zhuān)項基金（CPF），其運作機制要求埃及財政部在每筆被免除貸款的原始到期日，向該基金注入等值于債務(wù)本息的本地貨幣資金。這一設計可實(shí)現資金透明化管理、按項目進(jìn)度分期撥付、以及債務(wù)免除進(jìn)度與資金使用監管緊密掛鉤。、
（4）多層次治理架構：建立包含執行委員會(huì )（負責戰略決策）、管理委員會(huì )（實(shí)施運營(yíng)監督）和技術(shù)支持單位（提供專(zhuān)業(yè)技術(shù)服務(wù)）的分層治理體系。這種架構通過(guò)清晰的權責劃分與信息傳導機制，提升了項目的管理透明度和運營(yíng)效率（見(jiàn)下圖）。
圖4：意埃DDS項目實(shí)施治理架構
來(lái)源：筆者根據《2022年意埃DDS年度進(jìn)展報告》整理[6]
政策層面的執行委員會(huì )（EC）作為最高決策機構由意埃兩國政府代表共同組成，主要負責確定DDS項目?jì)?yōu)先領(lǐng)域和項目審批。
運營(yíng)層面的管理委員會(huì )（MC）統籌項目實(shí)施。MC由埃及國際合作部、規劃與經(jīng)濟發(fā)展部與意大利駐埃使館、意大利發(fā)展合作署（AICS）共同牽頭，承擔三個(gè)職能：項目提案評估與遴選、資金分配方案審批，以及項目實(shí)施進(jìn)度督導。通過(guò)定期會(huì )晤機制，MC確保項目實(shí)施效率與影響最大化。
技術(shù)支持單位（TSU）的五個(gè)職能包括：開(kāi)展項目風(fēng)險評估與技術(shù)論證、監測項目按照協(xié)議約定達成績(jì)效指標、編制并發(fā)布年度進(jìn)展報告并提交給管理委員會(huì )、協(xié)助各利益相關(guān)方的溝通，以及落實(shí)財務(wù)稽核制度。該單位作為項目執行機構與管理委員會(huì )間的中立橋梁，保障項目運作的專(zhuān)業(yè)性與透明性。
埃及國際合作部作為法定代表機構，在雙邊談判中發(fā)揮核心作用，負責統籌各相關(guān)部委并制定資金使用總體規劃以確保在建項目按期竣工。各相關(guān)政府主管部門(mén)作為實(shí)施主體，根據各自職能領(lǐng)域申報和執行相關(guān)項目。
（5）國際合作：與聯(lián)合國開(kāi)發(fā)計劃署（UNDP）、世界糧食計劃署（WFP）等機構的合作，為項目帶來(lái)先進(jìn)技術(shù)標準與全球最佳實(shí)踐經(jīng)驗，顯著(zhù)提升DDS項目質(zhì)量。
（6）政策協(xié)同：將DDS資金與埃及國家發(fā)展計劃（如NWFE計劃）及重點(diǎn)雙邊項目（如意埃環(huán)境合作計劃）深度對接，產(chǎn)生政策協(xié)同效應。
（7）風(fēng)險防控機制：針對行政程序延誤、通脹壓力、合作伙伴退出等風(fēng)險，建立前瞻性防控機制。
四、結語(yǔ)
中國與全球南方的對外經(jīng)濟合作關(guān)系正在經(jīng)歷系統性轉型，由傳統的單一經(jīng)濟利益導向逐漸向更為包容開(kāi)放的全球治理范式演進(jìn)。這一轉型體現在從以促進(jìn)貿易、基礎設施建設和商業(yè)回報為核心的傳統經(jīng)濟合作模式，轉向與聯(lián)合國可持續發(fā)展目標（SDGs）深度融合的新型國際合作戰略。作為南南合作的引領(lǐng)者和主要的雙邊債權國之一，中國在全球債務(wù)治理與發(fā)展議題上的作用舉足輕重。在這一轉型進(jìn)程中，DDS機制以其兼顧債務(wù)治理與發(fā)展目標的特點(diǎn)，展現出獨特的價(jià)值和前瞻意義，有望成為推動(dòng)中國新型國際發(fā)展合作的重要實(shí)踐平臺。然而，DDS在實(shí)踐中必須鑒別與分析具體債務(wù)國和SDG耦合的方式和執行路徑。本文以中埃在SDG7的合作潛力為例，試圖對具體的DDS場(chǎng)景予以前瞻性分析和探索性研究，以期推動(dòng)兩國在DDS上的共同創(chuàng )新研究和實(shí)踐。
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http://m.greenhousegog.com/info/1014/10045.htm?sessionid=-1070322659
參考文獻
[1].Central Bank of Egypt. 2024. External Position of the Egyptian Economy. https://www.cbe.org.eg/-/media/project/cbe/listing/research/position/external-position-88.pdf#page=19.43
[2].劉炳材、陳翰、王雅琦、沈威. 2025. 債務(wù)置換發(fā)展(DDS)項目中債務(wù)國的識別和篩選. http://m.greenhousegog.com/info/1014/10045.htm
[3].Aiddata. https://china.aiddata.org/projects/52881/
[4].網(wǎng)信濱海. 2025. 借上合東風(fēng) 中?！ぬ┻_合作區開(kāi)新篇. https://baijiahao.baidu.com/s?id=1828970418706356866&wfr=spider&for=pc
[5].Italian Agency for Development Cooperation. 2022. Italian – Egyptian Debt for Development Swap Program Phase III Annual Progress Report. Page 24. https://ilcairo.aics.gov.it/wp-content/uploads/2024/05/Italian-%E2%80%93-Egyptian-Debt-for-Development-Swap-ProgramePhase-III.pdf
[6].The Egyptian Cabinet. 2024. Egyptian Path of Investments in Green Hydrogen. https://idsc.gov.eg/upload/DocumentLibraryIssues/AttachmentE/8444/Egyptian%20Path%20of%20Investments%20in%20Green%20Hydrogen.pdf
[7].Italian Agency for Development Cooperation. 2022. The Italian Egyptian DDS Annual Progress Report. https://ilcairo.aics.gov.it/wp-content/uploads/2024/05/Italian-%E2%80%93-Egyptian-Debt-for-Development-Swap-ProgramePhase-III.pdf
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作者：
陳 翰 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院高級研究員
研究指導：
沈 威 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院高級研究員
