水資源作為支撐經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與生態(tài)安全的核心要素，在我國全面推進(jìn)資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置的背景下，其市場(chǎng)化配置以用水權交易作為重要抓手，正逐步走向制度化、規范化和全國化的新階段。2025年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于健全資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置體系的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），對用水權交易提出了系統性的新要求，也為破解水資源剛性約束、實(shí)現高效利用提供了市場(chǎng)化路徑。本文聚焦《意見(jiàn)》對水資源市場(chǎng)化配置的相關(guān)要求，分析我國現狀及關(guān)鍵問(wèn)題，并提出相關(guān)思考。
一、政策體系逐步完善：由試點(diǎn)探索走向全國統一
我國用水權交易經(jīng)歷了由試點(diǎn)到制度建設，再到全國統一市場(chǎng)建設的逐步演進(jìn)。2014年，水利部選取寧夏、湖北、江西、河南等7個(gè)?。ㄗ灾螀^）啟動(dòng)全國水權試點(diǎn)，初步探索市場(chǎng)化機制優(yōu)化配置水資源；2016年，水利部出臺《水權交易管理暫行辦法》，明確了水權交易的類(lèi)型、程序和要求，并與北京市政府聯(lián)合發(fā)起成立中國水權交易所，推動(dòng)交易平臺建設逐步規范；2022年，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于加快建設全國統一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》中提出“全國統一的用水權交易市場(chǎng)”概念，使改革上升至國家戰略層面；同年8月，水利部、國家發(fā)展改革委和財政部又聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)用水權改革的指導意見(jiàn)》，對改革路徑進(jìn)行了系統部署；2024年，水利部出臺《用水權交易管理規則（試行）》，為建立歸屬清晰、權責明確、節轉交易、監管有效的制度體系提供了遵循。
此次《意見(jiàn)》的出臺，對用水權交易市場(chǎng)的完善、用水權分配制度的優(yōu)化、交易范圍和類(lèi)型的調整、交易制度的健全以及基礎能力建設的加強等方面，進(jìn)一步提出了全面且系統性的新要求：
一是完善用水權分配制度。加強用水權交易與相關(guān)資源環(huán)境目標和管理制度的銜接，健全配額分配制度和出讓制度，確保分配的科學(xué)性和合理性，為用水權有序開(kāi)展筑牢基礎；
二是優(yōu)化交易范圍和類(lèi)型。支持在重點(diǎn)流域開(kāi)展跨省級行政區域用水權交易，并豐富用水權交易種類(lèi)，例如支持結余水量參與用水權市場(chǎng)，鼓勵再生水、集蓄雨水、海水淡化水、礦坑（井）水、微咸水等非常規水交易，拓寬水資源利用渠道，提高綜合利用效率；
三是健全交易制度。將用水權交易納入公共資源交易平臺體系，并健全用水權確權、登記、抵押、流轉等制度，為交易順利進(jìn)行提供制度保障。同時(shí)要建立全國統一的用水權交易市場(chǎng)，構建高效、統一、規范的全國性用水權交易市場(chǎng)，進(jìn)一步提升水資源的配置效率。此外，要完善資源環(huán)境要素儲備調節制度，健全價(jià)格形成機制，使價(jià)格能夠真實(shí)反映水資源的價(jià)值，同時(shí)，加大對交易機構、交易主體、第三方服務(wù)機構等的監管力度，維護交易市場(chǎng)秩序；
四是加強基礎能力建設。著(zhù)力加強監測核算能力建設，健全金融支持體系，培育發(fā)展第三方機構，提升市場(chǎng)服務(wù)水平，激發(fā)市場(chǎng)活力，促進(jìn)交易市場(chǎng)的健康發(fā)展。
二、重點(diǎn)流域實(shí)踐探索：黃河流域跨省交易的瓶頸與突破
《意見(jiàn)》明確提出要積極探索和規范推進(jìn)在黃河等重點(diǎn)流域跨省級行政區域開(kāi)展用水權交易。然而在實(shí)踐中，黃河流域用水權交易仍面臨水權分配機制尚未理順的核心困境。當前，黃河流域仍沿用1987年國務(wù)院批準通過(guò)的黃河可供水量分配方案，即“八七”分水方案，該方案制定于黃河上游地區經(jīng)濟尚不發(fā)達的背景下，青海、甘肅等省區所獲水量相對較少。隨著(zhù)沿黃九省區經(jīng)濟結構調整、第一產(chǎn)業(yè)比重下降，繼續以農業(yè)灌溉為主要依據進(jìn)行分水已難以滿(mǎn)足當前高質(zhì)量發(fā)展的需求，社會(huì )各界普遍呼吁對“八七”方案進(jìn)行優(yōu)化調整。2024年9月，習近平總書(shū)記在全面推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì )上提出“穩步優(yōu)化調整‘八七’分水方案”。然而，部分省份擔心出讓結余水權可能會(huì )對未來(lái)分水格局產(chǎn)生不利影響，普遍采取觀(guān)望態(tài)度，導致目前跨省級行政區域交易規模、交易數量較小，制約了用水權交易市場(chǎng)推進(jìn)。
針對黃河流域用水權交易現存的困境，2025年6月水利部發(fā)布了《關(guān)于積極探索和規范推進(jìn)黃河流域跨省區用水權交易的意見(jiàn)》，在水權分配、交易形式、交易平臺、監測體系、交易監管等方面提出了針對性的解決措施。在水權分配上，提出了一是細化明晰區域水權，二是嚴格核定取用水戶(hù)的取水權，三是明晰灌區和公共供水管網(wǎng)內用水戶(hù)的用水權。在跨省區用水權交易形式上，提出了一是鼓勵區域之間開(kāi)展跨省區用水權交易，二是支持取用水戶(hù)之間開(kāi)展跨省區取水權交易，三是創(chuàng )新跨省區用水權交易措施。在交易平臺方面，提出了一是強化全國水權交易系統應用，二是推進(jìn)用水權相對集中交易。在監測體系方面，提出了一是加快水資源監測體系建設，二是強化用水權交易與水資源管理信息共享。在交易監管方面，提出了一是實(shí)行用水權交易負面清單管理，二是加強用水權交易日常監管。
目前，已有部分省份率先探索了跨?。▍^）級行政區域用水權交易，例如2023年四川省阿壩州水務(wù)局與寧夏回族自治區寧東能源化工基地管理委員會(huì )簽訂《四川寧夏黃河流域區域水權跨省交易協(xié)議》，以1800萬(wàn)元價(jià)格交易3年1500萬(wàn)立方米的黃河用水權，成為我國首單跨省區域水權交易，既解決了缺水方因水而困的難題，也讓節水方獲得實(shí)實(shí)在在的收益，實(shí)現了黃河水資源的優(yōu)化配置。但整體上，當前跨省級交易多為個(gè)案，且交易規模普遍偏小，市場(chǎng)規模和制度保障有待進(jìn)一步提升。
三、主體參與路徑不斷優(yōu)化：重點(diǎn)關(guān)注工業(yè)企業(yè)與灌區
在參與主體方面，《意見(jiàn)》重點(diǎn)提出了要推動(dòng)工業(yè)企業(yè)、灌區加強節水改造。工業(yè)企業(yè)和灌區用水戶(hù)既是水資源的主要使用者，也是推動(dòng)用水權交易和實(shí)現節水增效的關(guān)鍵力量。其中，工業(yè)企業(yè)通過(guò)工藝改造和用水結構優(yōu)化，可在交易中發(fā)揮示范和帶動(dòng)作用；而灌區用戶(hù)則關(guān)系到農業(yè)用水效率的整體提升，是推動(dòng)基層用水權確權和促進(jìn)小額交易活躍度的關(guān)鍵主體。
（一）工業(yè)企業(yè)用水權交易：從“被動(dòng)”轉為“主動(dòng)”
工業(yè)企業(yè)參與用水權交易主要通過(guò)取水權交易模式，具體是指獲得取水權的單位或者個(gè)人，通過(guò)調整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結構、改革工藝、節水等措施節約水資源的，在取水許可有效期和取水限額內向符合條件的其他單位或者個(gè)人有償轉讓相應取水權的水權交易。
工業(yè)企業(yè)參與交易后，在用水管理、成本控制、綠色轉型等方面能夠取得一定成效。一是用水管理更加精細化，無(wú)論是作為轉讓方還是受讓方，工業(yè)企業(yè)均根據生產(chǎn)計劃更加精確測算實(shí)際用水需求，結合用水權交易靈活配置水資源，以實(shí)現用水結構的優(yōu)化和經(jīng)濟效益的提升。二是在成本控制方面，轉讓方為獲得可交易的水權額度，通常會(huì )將水權納入企業(yè)資源資產(chǎn)的管理體系，推動(dòng)節水管理制度化；受讓方則通過(guò)市場(chǎng)化交易滿(mǎn)足自身用水需求，相較于自建供水系統，取水權的交易能夠有效降低整體用水成本。三是助力實(shí)現工業(yè)企業(yè)的綠色轉型，企業(yè)除單獨購置節水裝備的選擇外，將在進(jìn)行裝備換新和技術(shù)改造時(shí)，更傾向節水型產(chǎn)品與工藝，推動(dòng)了工業(yè)企業(yè)的綠色生產(chǎn)方式轉型。
例如在實(shí)踐中，山西中設華晉鑄造有限公司具備年產(chǎn)3萬(wàn)噸鑄件和鐵合金的能力，以地下水為主要水源。因所在開(kāi)發(fā)區地下水超采嚴重，水位持續下降，現有供水難以滿(mǎn)足企業(yè)逐年增長(cháng)的用水需求，且成本不斷上升。受限于“最嚴格水資源管理制度”，超采區不得新增地下水取水許可，企業(yè)急需尋找替代水源。經(jīng)分析，絳縣槐泉灌區的里冊峪水庫位于企業(yè)上游，在保障農業(yè)灌溉前提下具備富余水量。最終，華晉公司通過(guò)用水權交易獲得生產(chǎn)用水指標，生活用水由園區自來(lái)水供給。交易不僅保障了企業(yè)用水，還顯著(zhù)降低成本，原地下水資源費為2元/立方米，地表水僅為0.5元/立方米，每年可節省大量水費，此外還減少了自備井運行與人工維護成本。
（二）灌區用水戶(hù)用水權交易：仍面臨多重困境
灌區作為農業(yè)用水的核心載體，參與用水權交易卻面臨著(zhù)多重困難：一是在于其小微交易缺乏規模效應，議價(jià)能力較弱且信息不對稱(chēng)，導致定價(jià)缺乏合理性。以2024年全年為例，灌溉用戶(hù)水權交易筆數占比高達88%，但僅貢獻了6.5%的成交量，同時(shí)交易總額以及交易單價(jià)也遠低于區域水權交易和取水權交易，平均單價(jià)僅為0.07元/方。二是基礎設施薄弱，部分灌區尚未實(shí)現用水戶(hù)分戶(hù)計量，且水量統計仍較為粗放，同時(shí)用水戶(hù)分散，農戶(hù)數量眾多，但經(jīng)營(yíng)規模小，分布廣泛，水權歸屬分散，難以實(shí)現用水權的精準確權和水量核算。三是灌區主體參與度不夠，除少部分計量條件完善的地區，如河北、甘肅張掖可直接確權至農戶(hù)以外，大部分地區將水權確權到集體，再按比例分配給農戶(hù)，因此農戶(hù)通常僅作為用水戶(hù)間接參與交易，參與方式以響應為主，缺乏主動(dòng)性與持續性。
針對上述問(wèn)題，可以從三方面著(zhù)手破解，以推動(dòng)灌區參與交易：一是加快推進(jìn)基層初始水權確權，構建適應地方實(shí)際的農業(yè)水權確權制度體系；二是加強輸水、計量等關(guān)鍵基礎設施建設，提升水權管理的技術(shù)支撐能力；三是健全相關(guān)法律法規體系，明確用水權屬和交易規則，切實(shí)保障農戶(hù)等實(shí)際用水主體的合法權益。
針對初始水權確權，水利部《關(guān)于推進(jìn)用水權改革的指導意見(jiàn)》明確要求，灌區內灌溉用水戶(hù)可通過(guò)用水權屬憑證（如《灌溉用水戶(hù)用水權證》）或用水指標下達方式確權，各地方也相繼出臺確權辦法，如《海南省用水權交易指導規則（試行）》對明晰灌溉用水戶(hù)水權作出規定?；A設施建設方面，水利部、國家電網(wǎng)公司聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)農業(yè)灌溉機井“以電折水”取水計量和管理工作的通知》，通過(guò)研究農業(yè)灌溉機井耗電量與取水量之間的關(guān)系，分析水電折算系數，從而推算出用水量，為計量灌溉用戶(hù)水量提供技術(shù)支持。針對切實(shí)保障實(shí)際用水主體，加快推進(jìn)確權到戶(hù)工作，使農戶(hù)可直接持有水權證，增加參與交易的積極性與可持續性。此外，為推動(dòng)灌區參與用水權交易，中國水權交易所還對灌溉用戶(hù)水權交易免收交易服務(wù)費、對專(zhuān)門(mén)推廣灌溉用水戶(hù)水權交易的會(huì )員免收入會(huì )費，同時(shí)支持灌溉用水戶(hù)水權交易等小額交易可通過(guò)全國水權交易系統App便捷開(kāi)展。
四、價(jià)格機制尚不健全：生態(tài)價(jià)值難以完全體現
《意見(jiàn)》提出，要堅持市場(chǎng)化原則，分類(lèi)健全資源環(huán)境要素價(jià)格形成機制。合理的價(jià)格形成機制是保障合理權益的根本支撐，然而目前用水權的交易價(jià)格多以供需關(guān)系和經(jīng)濟價(jià)值為主要依據，難以完全體現水資源的生態(tài)稀缺性。為進(jìn)一步實(shí)現生態(tài)保護目標，保障生態(tài)保護地區的合理權益，用水權價(jià)格機制應考慮納入環(huán)境價(jià)值和社會(huì )價(jià)值的評價(jià)，例如在環(huán)境價(jià)值方面考慮水資源的生態(tài)功能、水體維護生物多樣性的作用、維系水生態(tài)系統健康等，在社會(huì )價(jià)值方面考慮水資源對于糧食安全、公共健康、區域協(xié)調發(fā)展的貢獻。特別是在重點(diǎn)流域跨省級行政區域交易中，更需要考慮交易對于不同?。ㄊ校╅g的環(huán)境價(jià)值和社會(huì )價(jià)值影響，例如上游省份將用水權交易至下游工業(yè)大省，下游獲得額外水資源進(jìn)行生產(chǎn)規模的擴大，推動(dòng)區域經(jīng)濟增長(cháng)，同時(shí)保障了當地居民生活用水穩定，而上游出讓用水權后，可能影響河流對周邊的補給功能，進(jìn)而影響生態(tài)系統健康和生物多樣性。因此，跨省級行政區域的用水權交易價(jià)格應考慮納入上游生態(tài)修復成本、生態(tài)服務(wù)功能退化損失以及下游的產(chǎn)業(yè)增值與社會(huì )穩定效益等方面，通過(guò)量化核算這部分跨區域的環(huán)境價(jià)值與社會(huì )價(jià)值影響，確定合理的交易價(jià)格。
五、監管力度持續加大：守住用水權交易市場(chǎng)底線(xiàn)
《意見(jiàn)》提出要加大市場(chǎng)監管力度，強化用水權交易全過(guò)程監管，加強對用水權交易行為第三方影響和生態(tài)影響的監管。目前我國已經(jīng)初步實(shí)現了全過(guò)程監管的框架：
在事前監管層面，明確禁止不具備監測計量條件的，造成或加劇水資源超載的，擠占居民生活用水、農田灌溉合理用水和基本生態(tài)用水的，受讓方為國家產(chǎn)業(yè)政策限制類(lèi)和淘汰類(lèi)目錄內的建設項目的，交易主體存在取用水嚴重失信行為的進(jìn)行用水權交易。此外，在黃河流域的跨省級交易中，還規定了下游省區向上游省區進(jìn)行用水權轉讓的，只能分段實(shí)施，在黃河流域同一河段內進(jìn)行，且應在交易前對交易可能產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境不利影響進(jìn)行充分論證，經(jīng)黃河水利委員會(huì )同意后方可開(kāi)展交易。
在事中監管層面，中國水權交易所對交易活動(dòng)進(jìn)行監督管理，對違規違約事件、制造市場(chǎng)風(fēng)險的交易行為進(jìn)行監督管理；同時(shí)，各級水行政主管部門(mén)、流域管理機構對取用水監測計量條件、實(shí)際用水狀況、生態(tài)影響等，適時(shí)組織開(kāi)展檢查和評估，并進(jìn)行信息披露。
在事后監管層面，各級水行政主管部門(mén)、流域管理機構，對交易監管情況應形成監管報告，并按規定通過(guò)全國水權交易系統定期報送，交易平臺同時(shí)定期向具有管轄權的水行政主管部門(mén)、流域管理機構、金融監管部門(mén)報告交易及平臺運行情況。
在技術(shù)手段上，水資源監測體系建設同樣有力推進(jìn)，我國通過(guò)實(shí)施《全國水資源監測體系建設總體工作方案（2024—2027年）》以及按照《取水計量技術(shù)導則》（GB/T28714—2023）要求，已取得了一定進(jìn)展，初步建成了覆蓋重點(diǎn)水資源的監測網(wǎng)絡(luò )，為用水權交易全過(guò)程及生態(tài)影響的監管提供堅實(shí)支撐。例如，依托全國水資源管理信息系統，整合用水權交易相關(guān)數據，構建了集交易信息發(fā)布、過(guò)程監管、數據共享于一體的信息化平臺——全國水權交易信息公開(kāi)平臺，為事前審批、事中監督、事后評估提供了數據支撐。此外，河北省水利廳打造的河北省水資源和節水管理綜合業(yè)務(wù)平臺，通過(guò)在全省河湖沿線(xiàn)布設高解析度智能攝像頭，實(shí)現對全省重點(diǎn)河流、湖泊、水庫、蓄滯洪區、防汛調度重要樞紐、南水北調輸配水線(xiàn)路的不間斷實(shí)時(shí)視頻監測和要素提??；完成農灌機井的電子標識建設和電力計量信息關(guān)聯(lián)建檔，建成10686處全自動(dòng)化以電折水系數典型監測站點(diǎn)，實(shí)現全省農灌地下水用水量月頻全量匯算。
為確保監管的全面性和有效性，未來(lái)用水權交易還要強化跨部門(mén)、跨區域的協(xié)同監管機制，推動(dòng)水利、生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)監管、金融等部門(mén)建立信息共享通道，實(shí)現取用水數據、環(huán)境監測數據、交易信用數據等的實(shí)時(shí)互通。此外，通過(guò)全國水權交易信息公開(kāi)平臺及時(shí)發(fā)布交易主體、交易量、價(jià)格、監管結果等信息，保障公眾的知情權和監督權，同時(shí)引入行業(yè)協(xié)會(huì )、科研機構等第三方組織參與監管評估，對交易的節水效果、生態(tài)效益進(jìn)行獨立核算，形成政府監管與社會(huì )監督的良性互動(dòng)。
六、結論與展望
總體來(lái)看，我國水資源市場(chǎng)化配置在制度設計、政策推動(dòng)和實(shí)踐探索方面均取得了積極進(jìn)展：全國統一市場(chǎng)框架逐步建立，重點(diǎn)流域跨省交易開(kāi)始試點(diǎn)，工業(yè)企業(yè)積極參與并展現出節水和降本增效的成效，監管體系也初步形成。然而，從全生命周期和長(cháng)遠發(fā)展角度來(lái)看，水資源市場(chǎng)化配置仍面臨諸多挑戰和深化空間。
一是分配機制仍待優(yōu)化。以黃河流域為代表，現行水權分配方案制定背景與當前發(fā)展階段差異較大，難以滿(mǎn)足經(jīng)濟結構調整和高質(zhì)量發(fā)展的需要。未來(lái)應在保持公平和穩定的前提下，動(dòng)態(tài)調整區域配額，堅持以水而定、量水而行，突出節水導向，統籌生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水需求，完善用水權的初始分配。同時(shí)，應逐步探索跨流域、跨區域的彈性分配制度，建立更靈活的水資源配置格局。
二是灌區主體參與程度有待提高。當前灌區用水戶(hù)因確權、計量、基礎設施不足等制約而參與有限。未來(lái)需推動(dòng)確權到戶(hù)和計量設施完善，增強農戶(hù)的談判能力和市場(chǎng)收益。此外，還應拓展更多社會(huì )主體的參與，如公共供水企業(yè)、非常規水利用單位和節水型服務(wù)機構，形成多元化的市場(chǎng)生態(tài)。
三是生態(tài)價(jià)值和社會(huì )價(jià)值應得到充分體現。現有價(jià)格機制僅依賴(lài)供需關(guān)系和經(jīng)濟指標，未能體現生態(tài)修復、環(huán)境補償及社會(huì )公平。未來(lái)需完善水資源價(jià)值核算體系，將生態(tài)服務(wù)功能、環(huán)境外部性和區域協(xié)調發(fā)展因素納入定價(jià)參考，特別是在跨省級交易中，應通過(guò)建立生態(tài)補償基金或價(jià)格加成機制，實(shí)現水資源配置效率的全面提升。
相關(guān)文章：
1、IIGF觀(guān)點(diǎn)|何宇軒：2024年我國用水權交易市場(chǎng)進(jìn)展情況和發(fā)展建議
2、IIGF觀(guān)點(diǎn) | 2022年我國水權交易市場(chǎng)進(jìn)展情況和政策建議
3、IIGF觀(guān)點(diǎn) | 劉慧心：《關(guān)于健全資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置體系的意見(jiàn)》政策解讀
4、IIGF兩會(huì )觀(guān)點(diǎn) | 劉慧心：對CCER重啟后首批減排量登記的市場(chǎng)展望
作者：
何宇軒 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員
研究指導：
劉慧心 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究中心執行主任
