排污權指排放者在環(huán)境保護監督管理部門(mén)分配的額度內，并在確保該權利的行使不損害其他公眾環(huán)境權益的前提下，依法享有的向環(huán)境排放污染物的權利。在中國一般是政府將該權力以一定的價(jià)格出讓給需要排放污染物的排污主體，污染者既可以從政府手中購買(mǎi)權利，他們之間也可以相互轉讓或出售，以此形成排污權交易市場(chǎng)。我國從上世紀80年代開(kāi)始排污權交易探索，但發(fā)展至今仍然處于試點(diǎn)探索階段，市場(chǎng)建設存在很多問(wèn)題。市場(chǎng)的薄弱必然制約以市場(chǎng)交易為基礎的融資工具的發(fā)展。本文將對排污權交易市場(chǎng)的發(fā)展情況和存在的主要問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出相應的政策建議。
一、中國排污權交易市場(chǎng)的發(fā)展情況
（一）排污權交易探索時(shí)間早，但進(jìn)展緩慢，目前仍處于試點(diǎn)探索階段
上個(gè)世紀80年代，中國開(kāi)始引入排污權交易制度，1987年上海進(jìn)行的關(guān)于水污染排放權的轉讓是最早的關(guān)于排污權交易的案例。2001年4月，原國家環(huán)?？偩峙c美國環(huán)保協(xié)會(huì )簽署了《推動(dòng)中國二氧化硫排放總量控制及排放交易政策實(shí)施的研究》項目，選擇試點(diǎn)進(jìn)行排污權交易示范工作，推動(dòng)了排污權交易的發(fā)展。2007年，在浙江嘉興建成第一個(gè)排污權交易中心。
從2007年開(kāi)始，財政部、原環(huán)保部和國家發(fā)改委批復了天津、河北、山西、內蒙古、江蘇、浙江、河南、湖北、湖南、重慶和陜西11個(gè)省市開(kāi)展排污權交易試點(diǎn)。2014年12月，又將青島市納入試點(diǎn)范圍。除了這12個(gè)政府批復的試點(diǎn)外，另有16個(gè)省份自行開(kāi)展了交易工作。
目前在各試點(diǎn)實(shí)行排污權有償使用和排污許可制度，排污單位需在當地建立的排污權交易中心進(jìn)行登記注冊，以申請核定確定的排污許可量作為排污許可證核發(fā)的基礎和排污權交易的前提。各試點(diǎn)省份的試點(diǎn)工作開(kāi)展范圍基本包括了主要區域和主要行業(yè)，取得了階段性進(jìn)展，但是對于排污權的取得、交易、監管等各方面仍存在不少問(wèn)題。各地各自為政，沒(méi)有形成統一的制度和方法，交易信息也不透明，市場(chǎng)建設仍處于探索階段。
下表是根據可以獲得的信息和數據整理出的12個(gè)政府批復試點(diǎn)省市的交易情況：
表1：12個(gè)批復試點(diǎn)省市的排污權交易情況
（二）僅有少量融資工具的嘗試
我國較早就開(kāi)始探索基于排污權的融資工具，浙江在2010年出臺了排污權抵押暫行規定，開(kāi)始排污權抵押貸款相關(guān)工作；浙江和福建制定了排污權租賃相關(guān)管理辦法。2016年七部委推出的《關(guān)于構建綠色金融體系的指導意見(jiàn)》中提出推動(dòng)建立排污權交易市場(chǎng)，發(fā)展基于排污權的融資工具。然而，市場(chǎng)上實(shí)際推出的融資工具數量很少，產(chǎn)品創(chuàng )新難以進(jìn)行，究其原因還是市場(chǎng)發(fā)展的不成熟導致。
下表整理了一些試點(diǎn)省市的融資工具情況：
表2：排污權試點(diǎn)省市融資工具情況
二、排污權交易市場(chǎng)存在的問(wèn)題和挑戰
（一）相關(guān)法律法規支撐體系不完善，交易制度設計不成熟
中國排污權交易制度缺少指導性的根本大法。雖然各試點(diǎn)地區都已制定或正在制定排污權有償使用和交易試點(diǎn)管理暫行辦法，但在國家層面，除了國務(wù)院辦公廳在2014年8月6日發(fā)布了《進(jìn)一步推進(jìn)排污權有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導意見(jiàn)》外，目前還沒(méi)有明確具體的法律法規。
不完善、不統一的法律法規導致排污權交易難以順利進(jìn)行。由于缺少?lài)覍用娴闹笇赞k法，各地方試點(diǎn)之間的管理方法在制定上存在較大區別。由于缺少?lài)覍用娴慕y一監管，各試點(diǎn)管理辦法中對污染物指標、指導價(jià)格、交易范圍等的界定均存在較大差異。
現在各試點(diǎn)地區正在積極探索排污權交易的形式創(chuàng )新，但交易制度的設計缺乏合理性。由于交易制度不健全，實(shí)際交易中一些交易者故意鉆制度的漏洞，出現了不少違規操作。另外，各地區現行的交易制度間存在較大差異，“一地一制度”的問(wèn)題使得排污權交易的公允性受到質(zhì)疑。
（二）初始分配不公平，定價(jià)方法不統一
排污權初始指標分配缺乏公平性和靈活性。很多地方的初始分配遵循的是“相等即公平”的理念，所有區域、行業(yè)、企業(yè)按照同樣的標準進(jìn)行分配。在排污權有償化制度確定之前建立的老企業(yè)在初期無(wú)償取得排污權利，相對于新建企業(yè)具有明顯的優(yōu)勢，而在后期所有企業(yè)以相同價(jià)格取得排污權，這種“相等”實(shí)際上并不公平。并且，對于不同行業(yè)、企業(yè)“一視同仁”無(wú)法激勵企業(yè)減排，甚至會(huì )出現“鞭打快?！钡默F象。
另一方面，有償分配涉及定價(jià)問(wèn)題，目前試點(diǎn)地區各自制定有償分配方式和定價(jià)方法，很多地方公布了各項主要污染物的指導價(jià)格，但是這種定價(jià)指導意見(jiàn)具有“地域性”，地區差異性很大，往往不能恰當體現環(huán)境容量的稀缺程度。各地的污染物交易價(jià)格相差甚遠，如山西的二氧化硫排放權指導價(jià)格為18000元/噸，排污指標長(cháng)期有效，而重慶排污指標有效期為1年，每年清繳核定，價(jià)格約為1000元/噸。
（三）二級市場(chǎng)不活躍
現行排污權交易通常分為一級和二級市場(chǎng)，前者在政府和企業(yè)間進(jìn)行，如排污權初始分配、政府回購等，后者才是企業(yè)間的配額買(mǎi)賣(mài)。試點(diǎn)情況表明，內蒙古、浙江等約2/3的試點(diǎn)地區都曾出現不同程度的二級市場(chǎng)交易記錄“斷層”，有的地區甚至連續數月未有交易量。
地方政府對排污權交易存在“過(guò)度干預”的現象，政府為顧全當地經(jīng)濟的發(fā)展，對區域內企業(yè)排污權交易規定了較多的約束，比如只能在本地區交易、政府控制交易價(jià)格等，由于這種“保護”的存在，市場(chǎng)化機制難以建立，二級市場(chǎng)的活力受到遏制。與此同時(shí)，地方政府更重視一級市場(chǎng)的發(fā)展，培育二級市場(chǎng)的意識不高，影響二級市場(chǎng)的發(fā)展前景。
（四）與排污許可制度間的銜接工作落實(shí)不到位
排污許可制度是排污權交易的前提條件，政府通過(guò)頒發(fā)排污許可證的方式將排污權分配給相關(guān)污染排放企業(yè)，企業(yè)根據預期需要排放量進(jìn)行排污權交易，預期排放量大于許可證規定排放量的企業(yè)從排污權市場(chǎng)以貨幣形式購買(mǎi)排污權，實(shí)際排放量小于許可證規定排放量的企業(yè)從排污權市場(chǎng)以貨幣形式出售排污權，實(shí)質(zhì)上就是排污權通過(guò)市場(chǎng)機制在各污染源之間合理配置的過(guò)程。
從當前各地區的開(kāi)展情況上來(lái)看，各地排污權交易和排污許可制度尚未有效銜接。污染指標量的差異化、主體范圍的不一致以及有效期限的交錯使得兩者的銜接難度加大。在污染指標量方面，新建企業(yè)的排污量難以有效估計，交易指標量和實(shí)際排污許可證指標量存在巨大差異；主體范圍方面，排污許可證規定的污染物種類(lèi)比排污權交易的主體種類(lèi)范圍更廣泛；有效期限方面，排污許可證的有效期為3年，臨時(shí)排污許可證的有效時(shí)間為1年，而排污權的使用年限大多被限定為5年或10年，還分為可延期和不可延期。
（五）與環(huán)保稅有重合部分
2018年1月1日，中國正式施行環(huán)境保護稅，根據《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》，環(huán)保稅的征稅對象分為大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲等4類(lèi)，具體稅額可由各地在法定稅額幅度內提出。
排污權交易涉及的污染物種類(lèi)主要是化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物，與環(huán)保稅中規定的應稅污染物有重合，環(huán)保稅中規定的范圍更廣。征收環(huán)保稅將壓縮排污權交易市場(chǎng)。對于企業(yè)，既要考慮總量控制，又要考慮可能的稅費，增加企業(yè)負擔，與“為企業(yè)減負”的理念背道而馳，也會(huì )打擊企業(yè)參與排污權交易的積極性。
