排污權指排放者在環(huán)境保護監督管理部門(mén)分配的額度內，并在確保該權利的行使不損害其他公眾環(huán)境權益的前提下，依法享有的向環(huán)境排放污染物的權利。在中國一般是政府將該權力以一定的價(jià)格出讓給需要排放污染物的排污主體，污染者既可以從政府手中購買(mǎi)權利，他們之間也可以相互轉讓或出售，以此形成排污權交易市場(chǎng)。我國從上世紀80年代開(kāi)始排污權交易探索，但發(fā)展至今仍然處于試點(diǎn)探索階段，市場(chǎng)建設存在很多問(wèn)題。本文通過(guò)介紹廈門(mén)市排污權交易市場(chǎng)進(jìn)展情況和解析《廈門(mén)市排污權有償使用交易管理辦法》修訂稿，提出對發(fā)展排污權交易市場(chǎng)的政策建議。
一、廈門(mén)市排污權交易市場(chǎng)進(jìn)展情況
從2007年開(kāi)始，財政部、原環(huán)保部和國家發(fā)改委批復了天津、河北、山西、內蒙古、江蘇、浙江、河南、湖北、湖南、重慶和陜西11個(gè)省市開(kāi)展排污權交易試點(diǎn)。2014年12月，又將青島市納入國家試點(diǎn)范圍。除了這12個(gè)批復的試點(diǎn)外，另有16個(gè)省份自行開(kāi)展了交易工作。福建省自行開(kāi)展交易工作，從2014年5月開(kāi)始，在原來(lái)八個(gè)行業(yè)開(kāi)展工作的基礎上，啟動(dòng)了工業(yè)全行業(yè)排污權交易工作，切實(shí)落實(shí)排污權有償使用和交易制度，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結構轉型升級。目前福建省累計超過(guò)1500家企業(yè)參與排污權交易，累計成交額突破12億元，近63%的交易額發(fā)生在企業(yè)與企業(yè)之間，位居全國首位[1]。
廈門(mén)作為福建省排污權有償使用和交易的核心試點(diǎn)之一，深入推進(jìn)排污權交易制度改革，建立健全市場(chǎng)體系，建設創(chuàng )新機制，引導企業(yè)自主設立專(zhuān)項資金，鼓勵企業(yè)采用清潔生產(chǎn)技術(shù)源頭減排，為環(huán)境減負，為經(jīng)濟助力，真正實(shí)現綠色可持續發(fā)展。同時(shí)，廈門(mén)將排污權交易制度改革同“放管服”改革緊密結合在一起，提高效率，簡(jiǎn)化流程，提升企業(yè)減排主動(dòng)性和自覺(jué)性，推動(dòng)綠色城市建設，促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善。
目前，廈門(mén)已經(jīng)構建了相對完善的排污權交易制度政策體系。2015年底，廈門(mén)市環(huán)保局印發(fā)《廈門(mén)市主要污染物排污權指標核定管理辦法(試行)》，開(kāi)始探索排污權核定的政策依據。2016年9月，依據《福建省人民政府關(guān)于推進(jìn)排污權有償使用和交易工作的意見(jiàn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試行意見(jiàn)》），結合該市實(shí)際情況制定了《廈門(mén)排污權有償使用和交易管理辦法(試行)》，明確了排污權的概念、交易范圍、核定、分配、交易、儲備和出讓等要求，為排污權交易的深入發(fā)展提供有力支撐。2018年10月，廈門(mén)市人民政府發(fā)布《廈門(mén)市人民政府關(guān)于印發(fā)廈門(mén)市排污權有償使用和交易管理辦法的通知》，對原管理辦法進(jìn)行了修訂，擴大交易主體范疇，細化責任權屬，并將小微排放項目納入儲備排污權出讓范圍。在此基礎上，市環(huán)保局印發(fā)了《排污權有償使用和交易管理辦法實(shí)施細則(試行)》，制定了《廈門(mén)市排污權儲備和交易管理工作手冊》，明確各項規定，規范排污權有償使用和交易工作，為市場(chǎng)建設提供更完善的制度支持，培育和規范市場(chǎng)環(huán)境。截至2018年9月底，廈門(mén)市共有244家企業(yè)通過(guò)交易平臺取得所需排污權指標，合計成交金額6662.47萬(wàn)元[2]。
二、《廈門(mén)市排污權有償使用和交易管理辦法》中的修訂要點(diǎn)
2018年10月公布的《廈門(mén)市排污權有償使用和交易管理辦法》對原管理辦法進(jìn)行了修訂，主要的修訂要點(diǎn)包括：
（一）細化排污權初始核定和交易
《廈門(mén)市排污權有償使用和交易管理辦法》修訂稿（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《修訂稿》）中明確規定，在《福建省人民政府關(guān)于推進(jìn)排污權有償使用和交易工作的意見(jiàn)（試行）》（閩政〔2014〕24號）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試行意見(jiàn)》）實(shí)施前（2014年5月23日實(shí)施）依法建成投產(chǎn)或通過(guò)環(huán)境影響評價(jià)審批的工業(yè)排污單位，其初始排污權根據現行國家和地方污染物排放標準、環(huán)境影響評價(jià)批復和企業(yè)實(shí)際產(chǎn)能規模等情況進(jìn)行核定，根據污染物總量控制要求等進(jìn)行分配。原稿中只說(shuō)明初始排污權依據《廈門(mén)市主要污染物排污權指標核定管理辦法（試行）》進(jìn)行核定，根據主體功能區劃、產(chǎn)業(yè)布局和污染物總量控制要求等進(jìn)行分配。
由于國家和地方對于排污權交易逐漸重視，以及對于企業(yè)環(huán)評的結果愈加精確，排污權的初始核定越來(lái)越依賴(lài)環(huán)評結果，同時(shí)也考慮到國家及地方規定?！缎抻喐濉沸略O規定，《試行意見(jiàn)》實(shí)施前已通過(guò)環(huán)境影響評價(jià)審批的建設項目，其配套建設的環(huán)境保護設施未經(jīng)驗收或驗收不合格的，暫不予分配初始排污權；在廈門(mén)市域內搬遷的項目，原項目的排污權指標可劃轉用于遷建項目建設，遷建項目的新增排污權應通過(guò)交易取得。另外，刪除了“工業(yè)排污單位新增排污權四項主要污染物指標總和小于1噸/年的，可豁免購買(mǎi)排污權及來(lái)源確認”的規定。表明政府考慮了排污權交易在實(shí)務(wù)操作中所遇到的問(wèn)題，并且對于企業(yè)初始排污權的分配要求更加嚴格，督促企業(yè)落實(shí)環(huán)保政策。
（二）政府無(wú)償收回并納入儲備的排污權范圍縮小
管理辦法原文中規定，對于“十二五”以來(lái)工業(yè)排污單位（或生產(chǎn)線(xiàn)）在廈門(mén)市域內搬遷，其無(wú)償取得的排污權超出遷建所需的部分，政府可以無(wú)償收回并納入儲備?！缎抻喐濉分袆h除了該條規定。這表明在“十二五”以來(lái)在廈門(mén)市域內搬遷的工業(yè)排污單位（或生產(chǎn)線(xiàn)）可以繼續使用其無(wú)償取得的超出遷建所需的部分，一方面縮小了政府無(wú)償收回并納入儲備的排污權范圍，另一方面，搬遷企業(yè)可以使用或交易多余的排污權，減輕了企業(yè)的排污負擔。
（三）強化儲備排污權出讓原則
《修訂稿》中新增規定：儲備排污權禁止出讓給嚴重失信生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，包括但不限于失信被執行人、被環(huán)保部門(mén)評為“環(huán)保不良”等級和政府相關(guān)部門(mén)確定的聯(lián)合懲戒對象。將排污權交易與信任機制相結合，使嚴重失信生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者不能參與儲備排污權出讓?zhuān)欣谝幏杜盼蹤嘤袃斒褂煤徒灰讬C制，促進(jìn)排污權交易的良性發(fā)展；另一方面，排污單位為獲取儲備排污權出讓權力，將加強信任機制建設，有利于引導企業(yè)誠信經(jīng)營(yíng)。
（四）將小微排放項目納入儲備排污權出讓范圍
《修訂稿》中明確規定：儲備排污權優(yōu)先保障我市集中供熱(氣)及重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目建設，其他市級及以上重點(diǎn)項目和小微排放項目可從儲備排污權中協(xié)議出讓。其中，小微排放項目是指新(改、擴)建項目須申購的4項主要污染物排污權指標同時(shí)滿(mǎn)足化學(xué)需氧量≤0.3噸/年、氨氮≤0.05噸/年、二氧化硫≤0.2噸/年、氮氧化物≤0.2噸/年的建設項目，協(xié)議出讓價(jià)格是按照廈門(mén)市上季度相應指標市場(chǎng)價(jià)的加權平均值。將小微排放項目納入儲備排放權出讓范圍，并給予一定的優(yōu)先保障，為小微企業(yè)的發(fā)展提供了有力的支撐。截至2018年9月，廈門(mén)市儲備排污權共出讓保障194個(gè)項目建設，其中8個(gè)為市重點(diǎn)項目，186個(gè)為小微排放項目[3]。
三、對發(fā)展排污權交易市場(chǎng)的政策建議
（一）福建省應堅持創(chuàng )新改革，建立全省統一的排污權交易市場(chǎng)
福建省政府始終堅持“全省一盤(pán)棋”，出臺了多個(gè)管理辦法和指導文件，致力于建設統一制度、統一市場(chǎng)和統一平臺的排污權交易體系。在此背景下，廈門(mén)市作為福建省內率先啟動(dòng)工業(yè)全行業(yè)排污權交易的重點(diǎn)市場(chǎng)，其制度建設和改革創(chuàng )新頗有成效。應當始終堅持市場(chǎng)化交易機制，形成市場(chǎng)化價(jià)格，提高企業(yè)的參與度和活躍度。完善全省排污權交易統一市場(chǎng)，引導排污權指標跨流域、跨區域流轉。進(jìn)一步強化改革，簡(jiǎn)化流程和手續，優(yōu)化服務(wù)。目前全省已設計出多種交易方式，如網(wǎng)絡(luò )競價(jià)、協(xié)議轉讓、買(mǎi)方掛牌、儲備出讓等，其中網(wǎng)絡(luò )競價(jià)在線(xiàn)操作，免收交易費用，耗費時(shí)間短，信息透明度高，是值得鼓勵推廣的交易方式。
（二）積極開(kāi)發(fā)排污權金融工具，規范綠色金融產(chǎn)品
排污權交易市場(chǎng)試點(diǎn)省份和非試點(diǎn)地區已探索過(guò)以排污權為標的的綠色金融產(chǎn)品創(chuàng )新，其中較為普及的是排污權抵押融資、排污權質(zhì)押融資、排污權回購和排污權租賃。就廈門(mén)市當前情況來(lái)看，排污權融資業(yè)務(wù)主要聚焦在抵押貸款和租賃方面。應當建立更加有效的登記及公示系統，進(jìn)一步完善市場(chǎng)化的定價(jià)機制和融資相關(guān)管理辦法，規范金融產(chǎn)品，并探索新的排污權融資業(yè)務(wù)，讓排污權成為“流動(dòng)的資本”，拓寬企業(yè)融資渠道，減輕企業(yè)資金壓力。
（三）加強與其他省份的交流協(xié)調，為打造全國統一排污權交易市場(chǎng)做準備
目前各?。ǖ貐^）在建立“具有地區特色”的排污權交易體系，各?。ǖ貐^）多樣化的交易規則和交易價(jià)格不利于排污權全國范圍內跨省市流轉和擴大排污權市場(chǎng)規模。應當加強各省份和地區之間的交流協(xié)調，致力于達成基本一致的交易制度總體框架，各地區可根據自身情況制定細化的管理辦法，為未來(lái)形成全國統一排污權交易市場(chǎng)做準備。
（四）與環(huán)保稅積極配合協(xié)調，避免過(guò)多增加企業(yè)負擔
環(huán)保稅作為一項法定稅，具有強制性，任何排污主體都必須繳納。相比之下，排污權交易的靈活性高，應當配合環(huán)保稅的實(shí)施。兩者從設立理念上來(lái)說(shuō)并不矛盾，環(huán)保稅還能彌補排污權交易涉及范圍小和污染物種類(lèi)少的缺陷，但這種“彌補”如果不能合理設置界限會(huì )使企業(yè)重復支付，加重企業(yè)經(jīng)營(yíng)負擔。因此，應當制定相關(guān)政策來(lái)確立環(huán)保稅與排污權交易的配合機制，合理設置環(huán)保稅的征收范疇，對已購買(mǎi)排污指標的企業(yè)進(jìn)行一定的稅收減免，或適量降低排污權定價(jià)，在控制污染物排放的同時(shí)也避免過(guò)多增加企業(yè)負擔。
參考文獻
[1] http://www.ccin.com.cn/detail/aaaa19066794157f72bd4e2b303fde25
[2]http://xm.fjsen.com/2018-10/29/content_21618202_all.htm#content_1
作者：
崔 瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究室及碳金融實(shí)驗室負責人
錢(qián)青靜 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究助理
