用能權是指在能源消費總量和強度“雙控”目標及煤炭消費總量控制目標下，用能單位經(jīng)核定或交易取得、允許其使用的年度綜合能源消費量的權利。2016年7月，國家發(fā)改委印發(fā)了《用能權有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》[1]，明確提出自2017年起，我國將在浙江、福建、河南、四川省開(kāi)展用能權有償使用和交易試點(diǎn)，并逐步完善方案，2019年試點(diǎn)任務(wù)取得階段性成果，形成了可復制可推廣的經(jīng)驗，將在2020年開(kāi)展試點(diǎn)效果評估，視情況逐步推廣。本文將對用能權交易試點(diǎn)之一的河南省進(jìn)行政策進(jìn)展梳理和市場(chǎng)要點(diǎn)解析，對河南省提出進(jìn)一步發(fā)展用能權交易市場(chǎng)的政策建議。
一、河南省用能權交易市場(chǎng)政策進(jìn)展情況
《用能權有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》印發(fā)后，河南省積極響應國家規劃，于2016年12月29日印發(fā)《河南省“十三五”節能低碳發(fā)展規劃》[2]，明確提出將通過(guò)建立能耗消費報告、審核和核查制度，建立相關(guān)獎懲機制，完善交易爭議解決機制、設立交易調節基金等措施，推進(jìn)用能權有償使用和交易試點(diǎn)。隨后河南省在2017年1月印發(fā)的《河南省“十三五”能源發(fā)展規劃》[3]中也提出推動(dòng)用能方式變革，“開(kāi)展用能權有償交易，逐步構建統一的交易系統，推動(dòng)能源要素更高效配置”。2017年4月，《關(guān)于組織開(kāi)展河南省全民節能行動(dòng)的通知》[4]指出，率先在工作基礎較好、試點(diǎn)積極性高、具有一定代表性的鄭州、平頂山、鶴壁、濟源等省轄市及其轄區內年耗能5000噸標準煤以上的重點(diǎn)用能單位開(kāi)展用能權有償使用和交易試點(diǎn)工作。
經(jīng)過(guò)一年多的方案設計和制度規劃，河南省人民政府于2018年7月18 日印發(fā)《河南省用能權有償使用和交易試點(diǎn)實(shí)施方案》[5]，將鄭州市、平頂山市、鶴壁市、濟源市4市有色、化工、鋼鐵、建材等重點(diǎn)行業(yè)年耗能5000噸標準煤以上的用能企業(yè)納入試點(diǎn)范圍，共涉及52家單位[6]。2020年,根據試點(diǎn)實(shí)施效果,逐步將試點(diǎn)范圍擴展到全省年耗能5000噸標準煤以上的用能單位。2019年3月23日，《河南省用能權有償使用和交易管理暫行辦法》印發(fā)，規范用能權市場(chǎng)的建設和運行，隨后在2019年5月22日，河南省發(fā)改委發(fā)布《河南省重點(diǎn)用能單位用能權配額分配方法（試行）》，對年度用能權配額的發(fā)放和清繳做出了相應規定。
二、河南省用能權交易試點(diǎn)建設特征
與碳排放權等其他環(huán)境權益交易市場(chǎng)相比，用能權交易涉獵更廣。用能權交易的核心是通過(guò)設定能源消費總量控制上限，并通過(guò)市場(chǎng)交易手段使能源向更高效利用的領(lǐng)域配置，倒逼用能單位節能改造，轉型升級，促進(jìn)能源結構優(yōu)化調整，從而控制能源消耗總量和優(yōu)化能源使用效率。從河南省發(fā)布的各項政策來(lái)看，河南省用能權交易試點(diǎn)工作有以下幾個(gè)特征。
（一）差異化配額分配制度
河南省用能權配額采取免費和有償相結合的分配辦法，在市場(chǎng)初期以免費分配為主，適時(shí)引入有償分配制度，并逐步提高有償分配比例。省發(fā)展改革委負責制定全省配額分配方案，以年度綜合能源消費量為確權品種，以噸標準煤為計量單位，煤炭作為主要的確權因素，嚴格控制煤炭消費。
配額分配采取差異化措施：對年度能源消費報告期內穩定運行滿(mǎn)一年及以上的既有產(chǎn)能，綜合根據行業(yè)生產(chǎn)流程、能源消費特點(diǎn)和產(chǎn)品類(lèi)型，采取不同配額分配方法。鋼鐵、化工等生產(chǎn)流程和產(chǎn)品較為復雜的行業(yè)，采用歷史總量法；建材、有色等生產(chǎn)流程和產(chǎn)品較為單一的行業(yè)，采用產(chǎn)量基準線(xiàn)法。對截至履約年度12月31日投產(chǎn)不滿(mǎn)一年的新增產(chǎn)能，則在穩定運行滿(mǎn)1年后，綜合考慮固定資產(chǎn)投資項目節能審查意見(jiàn)和年度產(chǎn)品產(chǎn)量核定其初始用能權配額。
（二）強制與自愿參與結合，市場(chǎng)初期以履約為主
河南省用能權交易主體為重點(diǎn)用能單位以及自愿參與履約單位。重點(diǎn)用能單位是指年綜合能源消耗5000噸標準煤以上且納入省用能權交易試點(diǎn)范圍且參與市場(chǎng)交易活動(dòng)并完成履約義務(wù)的用能單位。該準入門(mén)檻略高于目前碳排放權交易試點(diǎn)的準入門(mén)檻[7]。另外，河南省用能權交易市場(chǎng)還鼓勵未納入試點(diǎn)范圍的用能單位自愿參與市場(chǎng)交易，增加市場(chǎng)活性，也為用能權交易更大廣度和深度的推廣奠定基礎。
在市場(chǎng)建設初期，用能權交易以企業(yè)履約為主，發(fā)揮其對河南省能源消費總量控制的作用。試行的配額分配方法中規定，用能權年度配額分兩次發(fā)放，于履約年7月31日前發(fā)放預發(fā)配額總量的60%，次年完成能源消費量數據審核后，根據履約年度實(shí)際產(chǎn)量進(jìn)行核定，多退少補。謹慎的配額分配方式可以避免配額分配過(guò)緊打擊企業(yè)積極性或過(guò)松對市場(chǎng)產(chǎn)生沖擊，但此種措施會(huì )造成用能單位謹慎對待手中配額，對配額的持有以履約為主，在交易市場(chǎng)上惜售。
（三）探索用能權補償機制及市場(chǎng)調節機制
暫行辦法中提到探索用能權補償機制，在交易中鼓勵生產(chǎn)和使用可再生能源，可再生能源不計入年度綜合能源消費量，鼓勵通過(guò)利用可再生能源、實(shí)施節能技術(shù)改造項目實(shí)現的自愿節能量參與用能權交易。此舉可刺激企業(yè)使用可再生能源，一定程度上解決可再生能源的消納問(wèn)題。
辦法中還提到，省發(fā)展改革委將會(huì )同有關(guān)部門(mén)建立市場(chǎng)調節機制，維護用能權交易市場(chǎng)穩定。在配額分配中政府預留一定量的配額（比例未公布）用于新增產(chǎn)能和市場(chǎng)調節。兩個(gè)機制的實(shí)施仍在探索過(guò)程中，細節尚未公布。
（四）公開(kāi)透明的交易信息公示制度
河南省用能權市場(chǎng)制度設計時(shí)注重政府引導和市場(chǎng)交易相結合，遵循公平、公正、公開(kāi)和誠信原則，全過(guò)程實(shí)行電子化、信息化管理，強化監督制約。用能權交易機構需建立交易信息公示制度，及時(shí)公布成交價(jià)格、成交量、成交金額等重要交易信息，定期向省發(fā)展改革委報送月度交易數據、季度工作報告和經(jīng)審計的年度財務(wù)報告，保證信息的公開(kāi)透明。
同時(shí)省發(fā)改委也建立重點(diǎn)用能單位、第三方審核機構、用能權交易機構等企業(yè)及個(gè)人的信用檔案，定期公布用能權交易及履約情況，對履約中存在嚴重失信的企業(yè)進(jìn)行公示并推送至河南省信用信息共享平臺，開(kāi)展聯(lián)合懲戒。
三、對發(fā)展河南省用能權市場(chǎng)的政策建議
（一）學(xué)習總結碳排放交易市場(chǎng)先行先進(jìn)經(jīng)驗
河南省的用能權交易市場(chǎng)機制設計與我國試點(diǎn)碳市場(chǎng)的現行機制原理上有許多相似之處，都是在總量控制的前提下進(jìn)行交易履約，并設置了抵消機制來(lái)豐富納管企業(yè)履約方式及延伸作用范疇，其設定的總量控制目標滿(mǎn)足全省能源消費總量和強度“雙控”目標及煤炭消費總量控制目標的要求，并綜合考慮經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、能源消費結構、污染防治攻堅等因素。目前河南省用能權交易市場(chǎng)尚未開(kāi)市，而試點(diǎn)碳市場(chǎng)自2013年啟動(dòng)，已運行了一段時(shí)間，出現了一些問(wèn)題也積累了一定經(jīng)驗。建議河南省在正式開(kāi)始用能權交易前，先學(xué)習總結試點(diǎn)碳市場(chǎng)的先行經(jīng)驗，包括如何設置總量控制目標、抵消機制的應用條件和限制、市場(chǎng)穩定機制的啟動(dòng)條件、金融產(chǎn)品的推出等。
（二）加強利益相關(guān)方能力建設
用能權交易屬于新興的市場(chǎng)理念，國際國內可參考的成熟經(jīng)驗較少，這方面的人才也較稀缺。而交易涉及的利益相關(guān)方較多，既有政府和相關(guān)企業(yè)，也有進(jìn)行審核、核查的第三方機構，任一環(huán)節出現紕漏都會(huì )影響市場(chǎng)的良性運行。因此河南省可定期對利益相關(guān)方進(jìn)行能力建設，使政府相關(guān)人員配備市場(chǎng)運行背景知識和能力，保證制度設計的合理性；履約企業(yè)相應人員具備相應操作能力，可保證市場(chǎng)的順利運行；第三方核查機構人員具備核查資質(zhì)和能力，保證核查的公允和專(zhuān)業(yè)性。
（三）對現有制度進(jìn)行完善
如前文所述，河南省用能權市場(chǎng)還在前期探索中，用能權補償機制和市場(chǎng)調節機制等配套機制的具體細則有待完善。目前試點(diǎn)方案的設計以企業(yè)履約為主，利用市場(chǎng)手段達到河南省能源消費控制總量目標。如果要形成真正意義上的用能權交易市場(chǎng)，并保證市場(chǎng)活躍度，還需要放寬市場(chǎng)的準入要求，強化市場(chǎng)交易屬性，吸引更多投資者進(jìn)入。因此河南省應對現有交易制度進(jìn)行完善，在市場(chǎng)穩定運行的前提下，找準時(shí)機推行抵消機制，對可再生能源進(jìn)行消納，同時(shí)應制定規則，對啟動(dòng)市場(chǎng)調節機制的要求進(jìn)行提前設計，確保交易市場(chǎng)公允。
（四）及時(shí)總結試點(diǎn)工作，為全國推廣提供地區經(jīng)驗
試點(diǎn)工作是為用能權市場(chǎng)2020年后在全國范圍內推廣做前期準備。目前四個(gè)用能權試點(diǎn)均已展開(kāi)試點(diǎn)工作，比如同為試點(diǎn)的浙江省在2018年12月宣布分三階段建設本省用能權交易市場(chǎng)。兩試點(diǎn)的市場(chǎng)建設方案不盡相同，為用能權市場(chǎng)全國范圍內推行做不同嘗試。河南省在試點(diǎn)建設中應注意總結工作經(jīng)驗，定期召開(kāi)利益相關(guān)方聽(tīng)證會(huì )，收集各方對市場(chǎng)運行的意見(jiàn)，對重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行針對性解決，并加強與其他試點(diǎn)地區的溝通交流，在完善試點(diǎn)工作的同時(shí)也為全國范圍內推廣用能權交易提供經(jīng)驗。
附注
[1] 資料來(lái)源：中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會(huì )官網(wǎng)， http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201609/t20160921_819068.html
[2] 資料來(lái)源：北大法寶網(wǎng)站http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Gid=4bd4b9d0e59792e407c6da613b20a0cebdfb
[3] 資料來(lái)源：河南省人民政府官網(wǎng)，https://www.henan.gov.cn/2017/05-24/270780.html
[4] 資料來(lái)源：鄭州市人民政府官網(wǎng)，http://www.zhengzhou.gov.cn/news4/404919.jhtml
[5] 資料來(lái)源：河南省人民政府官網(wǎng)，https://www.henan.gov.cn/2018/07-30/666168.html
[6] 數據來(lái)源：中華人民共和國中央人民政府，
http://www.gov.cn/xinwen/2018-08/06/content_5312008.htm
[7] 注釋?zhuān)耗壳拔覈际袌?chǎng)試點(diǎn)地區控排企業(yè)納管標準不一，大多數設定在年排放10000噸二氧化碳以上，按照一噸標煤燃燒釋放約2.67噸二氧化碳，5000噸標煤燃燒釋放二氧化碳約為13350噸二氧化碳。
作者：
洪睿晨 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員
指導：
崔瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究室及碳金融實(shí)驗室負責人
