小島嶼發(fā)展中國家（Small Island Developing States，SIDS）包括38個(gè)聯(lián)合國會(huì )員國和20個(gè)非會(huì )員國。在全球氣候變化的大背景下，這些國家正面臨著(zhù)前所未有的生存挑戰。海平面上升、極端天氣事件愈發(fā)頻繁和強烈，這些影響給小島嶼發(fā)展中國家帶來(lái)了巨大的社會(huì )、經(jīng)濟和環(huán)境壓力。盡管這些國家在全球溫室氣體排放中所占比例極小，卻承受著(zhù)氣候危機不成比例的后果。由于這些國家在氣候變化面前極度脆弱，面臨著(zhù)巨大的潛在經(jīng)濟和物質(zhì)損失，是各類(lèi)氣候損失和損害基金（Loss and Damage Fund）和國際援助機制的重點(diǎn)關(guān)注國別。傳統的災害風(fēng)險融資機制，按災害發(fā)生時(shí)點(diǎn)分為事前和事后兩種模式。然而在應對小島嶼發(fā)展中國家不斷升級的氣候挑戰時(shí)，這兩種模式均暴露出諸多不足。本文旨在深入剖析傳統融資模式的局限性，并結合成功案例探索更有效的融資途徑和各類(lèi)創(chuàng )新融資機制。
一、小島嶼發(fā)展中國家的獨特脆弱性
小島嶼發(fā)展中國家具有經(jīng)濟脆弱性，其經(jīng)濟規模普遍較小，且結構單一，嚴重依賴(lài)少數關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，如旅游業(yè)和漁業(yè)等對氣候敏感的產(chǎn)業(yè)；并且其地理位置偏遠，貿易和運輸成本高，在食品、能源等方面高度依賴(lài)進(jìn)口，易受全球價(jià)格波動(dòng)和供應鏈中斷影響[2]。此外，高額債務(wù)以及有限的融資渠道，嚴重制約了它們在氣候適應和抵御能力建設方面的投入，導致國家整體上對自然災害的脆弱性極為突出[3]。
同時(shí)，小島嶼發(fā)展中國家面臨著(zhù)氣溫和海面溫度升高、海平面上升、極端天氣事件增多等問(wèn)題，使其極具氣候敏感性。海平面相對上升對許多低洼小島嶼構成了生存威脅，導致沿?；A設施、農業(yè)用地被侵蝕和淹沒(méi)，迫使社區居民流離失所[3]。海洋變暖和酸化對珊瑚礁等重要海洋生態(tài)系統造成了嚴重影響，導致生物多樣性喪失和經(jīng)濟損失[2]。氣候變化還通過(guò)改變降雨模式、增加干旱風(fēng)險和引發(fā)海水入侵淡水資源等方式，加劇了糧食和水資源安全面臨的威脅[3]，民眾健康也面臨著(zhù)諸如媒介傳播疾病增加和非傳染性疾病加劇等風(fēng)險[4]。
另外，小島嶼發(fā)展中國家呈現社會(huì )脆弱性。此類(lèi)國家人口分布較為集中，人口密度較高，面對災害時(shí)易造成大量人員傷亡和社會(huì )秩序混亂[2]。而且這些國家的社區對海洋資源的依賴(lài)程度高，由氣候變化引發(fā)的海洋生態(tài)系統變化，直接影響到當地居民的糧食安全和生計。同時(shí)，小島嶼發(fā)展中國家獨特的文化遺產(chǎn)與當地的自然環(huán)境緊密相連，海平面上升和極端天氣對文化遺址、傳統生活方式等造成了嚴重威脅，許多傳統技藝和文化傳承面臨中斷風(fēng)險[3]。一些具有歷史意義的沿海村落因海平面上升而被迫遷移，原有的社區結構被打破，居民之間的社會(huì )聯(lián)系和互助體系受到削弱，進(jìn)一步削弱了社區韌性。
二、傳統融資無(wú)法滿(mǎn)足小島嶼發(fā)展中國家損失與損害需求的原因
（一）事前融資及其局限性
事前災害風(fēng)險融資是指在災害發(fā)生前采取的一系列金融策略，主要目的是提前做好金融資源準備，以實(shí)現對災害的快速、有效響應。它涵蓋了多種機制，例如災害保險，財政儲備金和災難基金等專(zhuān)門(mén)用于應對災害和恢復工作預留的資金池；預算應急調配，通過(guò)預先規劃政府預算調整，確保在災害發(fā)生后能迅速將資金投入到救災重建的需求中；或利用債務(wù)工具和緊急貸款，提前安排優(yōu)惠條件的信貸額度或貸款協(xié)議，以便金融機構在災害發(fā)生時(shí)快速提供資金支持；風(fēng)險轉移機制，例如傳統保險、再保險、指數型保險以及巨災債券等，可將潛在災害的財務(wù)負擔轉移給第三方[5][6]。
然而，對于小島嶼發(fā)展中國家而言，事前融資存在顯著(zhù)的局限性。小島嶼發(fā)展中國家的保險市場(chǎng)通常不完善，缺乏支持私營(yíng)保險部門(mén)有效參與的基礎設施、數據系統和金融基礎設施。由于氣候變化和自然災害風(fēng)險被認為較高，再加上市場(chǎng)規模較小，限制了風(fēng)險分攤，導致保險費過(guò)高，許多小島嶼發(fā)展中國家的居民和企業(yè)難以承受；同時(shí)，保險公司為應對風(fēng)險提高保費甚至拒保，使保險覆蓋范圍縮小，影響了小島嶼發(fā)展中國家從災害中恢復的能力[7]。同時(shí)，氣候保險作為短期風(fēng)險轉移工具，無(wú)法充分應對氣候變化帶來(lái)的長(cháng)期和慢性影響，如海平面上升、海洋酸化和土地逐漸喪失。氣候保險通常為期1至3年，這與小島嶼發(fā)展中國家數十年的風(fēng)險和損失補償需求不符。而為長(cháng)期氣候風(fēng)險進(jìn)行合理定價(jià)在技術(shù)上難度很大，可能導致保費過(guò)高或無(wú)法有效承保[8]。
主權巨災債券作為另一種針對高強度、低頻率事件的氣候風(fēng)險管理工具越來(lái)越受到小島嶼發(fā)展中國家的關(guān)注，但其發(fā)行涉及高昂的交易成本（包括法律咨詢(xún)、風(fēng)險建模等費用），這對小型島嶼經(jīng)濟體來(lái)說(shuō)是一筆巨大的負擔。此外，債券結構的復雜性，包括可能與實(shí)際損失不符的參數觸發(fā)器（基差風(fēng)險），以及透明度問(wèn)題，都可能阻礙其有效性和推廣。同時(shí)，氣候風(fēng)險模型在捕捉氣候變化驅動(dòng)的不斷增加和變化的風(fēng)險方面的有效性也存在爭議[9]。
（二）傳統事后融資及其不足
事后融資指在氣候災害發(fā)生后籌集資金，其主要渠道包括：預算重新分配，即把現有預算資金從原計劃項目轉移到應對災害緊急需求上；國內和外部信貸，從國內金融機構或國際貸款機構獲取貸款，用于即時(shí)救濟和長(cháng)期重建；增加稅收，通過(guò)臨時(shí)或永久性提高稅收來(lái)籌集災后恢復和重建資金；接受捐助和人道主義援助，依靠國際組織、雙邊捐助者、非政府組織和其他國家提供的財政、物資和技術(shù)支持[6]。
然而，對于小島嶼發(fā)展中國家而言，事后融資多依賴(lài)的人道主義援助等資金，但此類(lèi)資金籌集程序復雜，需經(jīng)過(guò)損失和需求評估，資金到位時(shí)間長(cháng)，受災民眾無(wú)法及時(shí)獲得援助，使恢復重建工作受阻[1]。另一方面，隨著(zhù)氣候相關(guān)災害日益嚴重和頻繁，人道主義援助的規模常常難以滿(mǎn)足小島嶼發(fā)展中國家全面恢復和具有氣候韌性重建的需求[10]。同時(shí)，這些國家獲得的官方發(fā)展援助總額比例相對較小，用于應對氣候變化的資金與需求差距大。另外，來(lái)自個(gè)人援助的資金可用性和可預測性較差，常受到媒體報道、捐助國政治優(yōu)先事項以及其它全球危機等因素的影響[11]。此外，傳統的事后融資，尤其是人道主義援助，往往更注重即時(shí)救濟和短期需求，忽視了旨在全面恢復社區氣候韌性的長(cháng)期重建以及非經(jīng)濟損失的彌補。
其次，傳統的事后融資方式也會(huì )影響現有發(fā)展計劃。比如依靠預算重新分配來(lái)滿(mǎn)足災后需求，可能需要將資源從已計劃的長(cháng)期發(fā)展項目和投資中轉移出來(lái)，這對小島嶼發(fā)展中國家的可持續發(fā)展目標造成了損害。同時(shí)，過(guò)度依賴(lài)國內和外部信貸進(jìn)行災后融資，可能會(huì )顯著(zhù)增加小島嶼發(fā)展中國家本已沉重的債務(wù)負擔，進(jìn)一步損害其財政穩定和長(cháng)期發(fā)展前景[10]。
表1 事前和事后災害風(fēng)險融資機制比較
（三）被忽視的維度：小島嶼發(fā)展中國家的非經(jīng)濟損失與損害
非經(jīng)濟損失與損害（Non-Economic Loss and Damage, NELD）是指氣候變化帶來(lái)的難以量化或貨幣化的不利影響，涵蓋人類(lèi)和環(huán)境福祉中廣泛且至關(guān)重要的無(wú)形價(jià)值[12]。這些損失包括但不限于生命損失、對身心健康的影響、流離失所和被迫遷徙、領(lǐng)土和主權喪失、文化遺產(chǎn)和身份的破壞、本土文化和地方知識的侵蝕、生物多樣性和生態(tài)系統服務(wù)的下降，以及個(gè)人和社區的社會(huì )和心理影響[12]。對于小島嶼發(fā)展中國家而言，由于其社區與其土地、海洋和獨特的自然環(huán)境之間存在深刻的文化、精神和社會(huì )聯(lián)系，非經(jīng)濟損失的確定和補償尤為重要。
傳統的災害風(fēng)險融資機制主要旨在解決經(jīng)濟損失，如基礎設施損壞和收入減少，缺乏充分解決非經(jīng)濟損失復雜和無(wú)形資產(chǎn)的框架和工具。由于評估和處理非經(jīng)濟損失的標準方法和監測框架缺乏，量化和評估非經(jīng)濟損失變得更加有困難，難以將此類(lèi)損失損害納入政策和金融應對措施[12]。另外，當前的氣候變化和危機救濟政策和戰略對非經(jīng)濟損失的關(guān)切（如健康和性別影響）的整合有限，并且缺乏足夠的資金和機制與社區就這些問(wèn)題進(jìn)行互動(dòng)。
三、針對小島嶼發(fā)展中國家氣候變化損失與損害的新型融資機制
（一）指數型保險
指數型保險基于預定義的氣候參數觸發(fā)賠付，相比傳統的基于損失賠償的保險，能在災后更快地為小島嶼發(fā)展中國家提供資金。以加勒比巨災風(fēng)險保險基金（Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility, CCRIF SPC）[13]為例，它為加勒比地區的小島嶼發(fā)展中國家提供了快速響應的保障。當颶風(fēng)等災害發(fā)生時(shí)，一旦達到預先設定的風(fēng)速等參數，基金就會(huì )迅速啟動(dòng)賠付程序，為受災國家提供急需的資金，用于緊急救援、基礎設施修復等工作，幫助這些國家在遭受氣候災害后能盡快恢復運轉，減少災害帶來(lái)的經(jīng)濟和社會(huì )影響。太平洋保險和氣候適應計劃（Pacific Insurance and Climate Adaptation Programme, PICAP）[14]同樣利用指數型保險的優(yōu)勢，為太平洋地區的小島嶼發(fā)展中國家量身定制保險方案，在面對氣候災害時(shí)快速提供流動(dòng)性支持，緩解受災國家的資金壓力。
同時(shí)，小島嶼發(fā)展中國家正在通過(guò)區域風(fēng)險共擔機制，比如CCRIF和Pacific Catastrophe Risk Assessment and Financing Initiative (PCRAFI),匯集區域內多個(gè)國家的風(fēng)險，實(shí)現資源共享，從而降低保費并擴大保險覆蓋范圍[15]。在該模式下多個(gè)國家共同參與、共同出資，將各自的風(fēng)險集合起來(lái)，這樣在面對災害時(shí)，單個(gè)國家所承擔的風(fēng)險壓力就會(huì )減小。由于風(fēng)險被分散，保險費用也會(huì )相應降低，使得更多國家能夠負擔得起保險服務(wù)，進(jìn)而提高整個(gè)區域應對氣候災害的能力。這種機制不僅增強了小島嶼發(fā)展中國家個(gè)體的抗災能力，也促進(jìn)了區域內國家間的合作與互助。
（二）債務(wù)換自然/氣候
債務(wù)換自然/氣候是指債權人免除小島嶼發(fā)展中國家的一部分債務(wù)，以換取其對氣候行動(dòng)或自然保護的投資承諾。塞舌爾在這方面做出了積極實(shí)踐，通過(guò)與債權人達成債務(wù)換自然協(xié)議，塞舌爾的部分債務(wù)得到減免。作為交換，塞舌爾將省下來(lái)的資金投入到海洋生態(tài)保護和氣候適應項目中，加強了珊瑚礁保護和修復工作。不僅提升了海洋生態(tài)系統的穩定性，增強了沿海地區抵御海平面上升和風(fēng)暴潮的能力，還推動(dòng)了可持續漁業(yè)和生態(tài)旅游的發(fā)展，實(shí)現了生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的良性互動(dòng)。伯利茲、巴巴多斯也采用類(lèi)似模式，在減輕債務(wù)負擔的同時(shí)，推動(dòng)了本國的氣候行動(dòng)和自然保護工作[16]。
（三）氣候適應性債務(wù)條款
氣候適應性債務(wù)條款是指在貸款協(xié)議中加入特殊條款，允許在氣候災害發(fā)生后暫停貸款償還，作為災后救濟措施之一[17]。格林納達、巴巴多斯和巴哈馬在遭受氣候災害時(shí)，就受益于這類(lèi)條款。當颶風(fēng)等災害來(lái)襲，這些國家依據貸款協(xié)議中的氣候適應性債務(wù)條款，暫停還款，將原本用于償債的資金用于受災群眾的緊急救助、基礎設施的修復以及關(guān)鍵經(jīng)濟活動(dòng)的恢復。這類(lèi)條款有效減輕了災害后的財政壓力，避免因債務(wù)償還而影響災后重建工作，為國家的恢復和發(fā)展爭取了寶貴的時(shí)間和資金。
（四）多邊合作與專(zhuān)項基金
多邊合作與專(zhuān)項基金。損失與損害基金在 COP27 設立并在 COP28 啟動(dòng)，旨在向包括小島嶼發(fā)展中國家在內的特別容易受到氣候變化不利影響的發(fā)展中國家提供財政援助，解決超出適應和減緩范圍的損失與損害[18]。雖然尚未有具體案例表明某一小島嶼發(fā)展中國家如何使用該基金，但從其設立目的來(lái)看，小島嶼發(fā)展中國家可以利用這筆資金應對諸如因海平面上升導致的領(lǐng)土喪失、文化遺產(chǎn)被破壞等難以通過(guò)傳統融資解決的問(wèn)題。另外，諸如適應基金和綠色氣候基金等專(zhuān)門(mén)的多邊氣候基金設有專(zhuān)門(mén)針對小島嶼發(fā)展中國家需求的方案和供資窗口，支持這些脆弱國家的適應和減緩項目[19]。
表2 小島嶼發(fā)展中國家氣候變化損失與損害的創(chuàng )新融資機制
四、結論與建議
傳統的事前和事后災害風(fēng)險融資模式難以滿(mǎn)足小島嶼發(fā)展中國家在應對氣候變化時(shí)的需求。事前融資安排面臨保險市場(chǎng)不健全、巨災債券發(fā)行艱難、保險產(chǎn)品期限與需求不匹配等問(wèn)題；事后融資面臨資金到位慢、援助規模不足、債務(wù)負擔加重以及忽視非經(jīng)濟損失等問(wèn)題。傳統融資機制對非經(jīng)濟損失又缺乏有效補償手段。
為應對此類(lèi)不足，需為小島嶼發(fā)展中國家量身定制創(chuàng )新融資解決方案。首先，構建科學(xué)合理的融資分配體系不可或缺。應開(kāi)發(fā)多維度脆弱性指數，綜合考量經(jīng)濟結構、地理環(huán)境、人口密度、生態(tài)系統等因素，精準評估小島嶼發(fā)展中國家脆弱程度，以此為依據公平、高效分配多邊或雙邊氣候融資，確保資金流向最需之處。對于現有融資機制里非經(jīng)濟損失與補償的缺失，建議聯(lián)合國相關(guān)機構對其嘗試標準化建設。
其次，在資金供給方面，國際社會(huì )應增加贈款式氣候融資，減輕小島嶼發(fā)展中國家債務(wù)壓力，讓其有更多資源投入到氣候適應及損失與損害應對工作中。同時(shí)，簡(jiǎn)化各類(lèi)氣候融資申請流程，簡(jiǎn)化程序，使小島嶼發(fā)展中國家能快速、便捷獲取資金，及時(shí)開(kāi)展災后重建與氣候防護項目。
同時(shí)，開(kāi)發(fā)和推廣創(chuàng )新融資工具至關(guān)重要。應繼續拓展指數型保險、區域風(fēng)險共擔機制等，提升小島嶼發(fā)展中國家風(fēng)險應對氣候風(fēng)險能力和韌性。鼓勵發(fā)行創(chuàng )新性債券，吸引國際資本市場(chǎng)資金，助力建設氣候韌性基礎設施，如打造抗風(fēng)等級更高的建筑、建設海水淡化設施應對水資源短缺等。推動(dòng)債務(wù)換自然/氣候模式，實(shí)現生態(tài)保護與債務(wù)減免的雙重目標。
另外，能力建設同樣不容忽視。加大對小島嶼發(fā)展中國家災害風(fēng)險管理、氣候適應規劃以及氣候融資管理的培訓與技術(shù)支持力度，提升其自主應對氣候變化的能力。例如，幫助當地培養專(zhuān)業(yè)人才，建立完善的災害預警與應對機制，合理規劃資金使用，提升資金利用效率。
最后，應充分發(fā)揮多邊合作與專(zhuān)項基金作用。確保損失與損害基金有充足資源，并降低小島嶼發(fā)展中國家申請門(mén)檻，使其能切實(shí)利用這筆資金解決領(lǐng)土喪失、文化遺產(chǎn)損毀等棘手問(wèn)題。綠色氣候基金與適應基金等應持續優(yōu)化專(zhuān)項窗口，加大對小島嶼國家氣候項目支持。同時(shí)，現有的多邊機制應深化合作，為小島嶼發(fā)展中國家提供更多技術(shù)援助、促進(jìn)公私合作，吸引外部資源與技術(shù)，助力其實(shí)現綠色可持續發(fā)展。
參考文獻
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作者：
石琳 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院高級研究員
沈威 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院高級研究員
原創(chuàng )聲明
如需轉載、引用本文觀(guān)點(diǎn)，請注明出處為“中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院”。
