黨的十八屆五中全會(huì )以來(lái)，綠色發(fā)展成為我國重要的國家戰略。黨的十九大報告提出推進(jìn)綠色發(fā)展。近年來(lái)，在綠色發(fā)展理念的引領(lǐng)下，各地發(fā)展綠色金融、推動(dòng)綠色轉型的動(dòng)力和熱情不斷高漲。當前，綠色發(fā)展面臨大量的投融資需求，綠色市政債券作為一種實(shí)用的新型債務(wù)融資工具，在此過(guò)程中大有可為。
市政債券與綠色市政債券
市政債券是基于地方政府信用、以地方政府或其授權代理機構為發(fā)債主體向公眾公開(kāi)發(fā)行的有價(jià)證券，募集資金主要用于支持當地基礎設施建設和社會(huì )公益性項目建設。市政債券最早起源于美國。1817年，紐約州發(fā)行市政債券為伊利運河建設融資，成為全球首只市政債券。此后，各國紛紛效仿，市政債券在20世紀迎來(lái)持續快速發(fā)展。
市政債券主要分為兩類(lèi)：一類(lèi)是一般責任債券，以地方政府的財政收入為主要償債資金來(lái)源；另一類(lèi)是收益債券，以市政項目建成后的收入還本付息。從各國來(lái)看，市政債券主要有以下特點(diǎn)：一是利息免稅，即投資者購買(mǎi)市政債券一般可以免繳利息所得稅；二是信用等級較高，部分市政債券可以獲得與國債相同的評級，被譽(yù)為“銀邊債券”；三是種類(lèi)豐富、期限靈活，可為不同市政建設項目提供多元化的籌資選擇。
綠色市政債券，是指募集資金主要投向節能環(huán)保、清潔能源、綠色交通、綠色建筑等綠色領(lǐng)域的市政債券，在國際上已有了較好的實(shí)踐。
市政債券發(fā)行的國際經(jīng)驗
（一）美國
美國是全球最大的市政債券發(fā)行國，市政債券主要有兩類(lèi)：一類(lèi)是傳統市政債券，根據擔保渠道不同，分為一般責任債券和收益債券。投資者購買(mǎi)傳統市政債券可享受稅收減免，持有債券獲得的利息收入免征所得稅。一般責任債券要求地方政府承擔無(wú)限或有限擔保責任，因此一般由信用較好、稅收能力強的州和地方政府發(fā)行，且發(fā)債收入納入地方財政收入，資金使用須經(jīng)過(guò)嚴格的預算審批。收益債券審批管理相對靈活，可由政府支持的具體項目作為發(fā)行人，適用于有穩定現金流的市政項目，風(fēng)險略高于一般責任債券。實(shí)踐中，美國大多數市政債券為收益債券，籌集資金主要用于市政供水、污水處理、機場(chǎng)公路、核電站等公益和準公益項目建設。另一類(lèi)是新型市政債券，即2008年國際金融危機后，奧巴馬政府為經(jīng)濟刺激計劃融資，于2009年推出的“建設美國債券”（BABS）?！敖ㄔO美國債券”不享受利息免稅，利率較高，吸引了大量國內外投資者購買(mǎi)。聯(lián)邦政府負責征收“建設美國債券”的利息稅，并將利息稅的35%返還地方政府，彌補地方高息發(fā)債的成本。美國市政債券實(shí)行注冊發(fā)行制，以自律管理為主，聯(lián)邦政府不能為州政府和地方政府擔保，也不能干涉其發(fā)行規模。同樣，州政府也無(wú)權審批地方政府的發(fā)行規模。市政債券發(fā)行前，需要由獨立的信用評級機構根據地方政府的財政、經(jīng)濟、債務(wù)水平等情況進(jìn)行評級，投資者根據評級結果進(jìn)行投資決策。信用評級機構認定的信用等級與地方政府的債券發(fā)行成本緊密掛鉤。地方政府債務(wù)規模通常通過(guò)負債率、償債率等指標進(jìn)行控制。為提高自身信用等級，地方政府通常會(huì )努力優(yōu)化財務(wù)狀況，完善財務(wù)管理，或者利用第三方擔?；騻ｋU來(lái)增信。此外，很多地方政府設立了償債準備金用于償還違約債務(wù)。
美國綠色市政債券發(fā)行始于2013年，馬薩諸塞州首次發(fā)行1億美元綠色市政債為清潔水、能效及生態(tài)保護項目融資；其后，加利福尼亞州于2014年發(fā)行3億美元綠色市政債為水務(wù)及交通運輸項目融資；2014年7月，哥倫比亞特區水務(wù)局（DC Water）發(fā)行首只附加第二方意見(jiàn)（second opinion）的綠色市政債券，并論證項目的環(huán)境、社會(huì )及治理（ESG）表現。據氣候債券倡議組織（CBI）統計，2017年美國共發(fā)行110億美元的綠色市政債券，較上年增加近40億美元，美國也成為全球第一大綠色市政債券發(fā)行國。美國綠色市政債券的投資者以個(gè)人投資者為主，較好地分散了投資風(fēng)險。
（二）日本日本是僅次于美國的全球第二大市政債券發(fā)行國。作為單一制國家，日本實(shí)行三級財政管理體制，中央政府對地方政府債務(wù)實(shí)行嚴密的精細化管理。根據2006年制定的《地方分權一覽法》，地方政府有權發(fā)行債券融資，但應提前就發(fā)債事項與總務(wù)大臣進(jìn)行協(xié)商；財力較差的地方政府舉債必須得到總務(wù)大臣的批準。通過(guò)實(shí)行協(xié)議制度，中央可以有效控制地方債務(wù)總量，但中央政府也成為地方政府債務(wù)的隱性擔保人。日本地方債券分為地方公債與地方公共企業(yè)債兩類(lèi)，其中地方公債表現為地方政府的直接債務(wù)，地方公共企業(yè)債由特定國營(yíng)法人發(fā)行，一般由政府擔保償付本息，屬于政府或有債務(wù)。
（三）德國與美國類(lèi)似，德國作為聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦財政與州財政相互獨立，各州政府舉債只需經(jīng)過(guò)州議會(huì )批準。2000年以來(lái)，地方政府逐步通過(guò)發(fā)行債券方式置換原有銀行貸款，市政債券市場(chǎng)開(kāi)始迅速發(fā)展。德國市政債券具有兩個(gè)特點(diǎn)：一是市政債券具有憲法層面的顯性擔保并隱含聯(lián)邦政府擔保，發(fā)生債務(wù)危機的州可以獲得聯(lián)邦各州支持，其信用評級基本可以達到國債水平。這是因為德國憲法規定了收入均等化原則和聯(lián)邦團結原則，即德國主要稅種須在聯(lián)邦、州、市之間分配，確保其在財政狀況不同的州之間合理均衡，聯(lián)邦所有成員對任何一個(gè)陷入財務(wù)困境的州都具有連帶支持義務(wù)，因此市政債券違約概率極低。二是各州發(fā)行市政債券需在聯(lián)邦政府例會(huì )上提前溝通，并有義務(wù)在發(fā)行后向德國中央銀行報告。
（四）北歐為幫助小型綠色市政項目實(shí)現低成本融資，北歐多國成立了市政債務(wù)集合公司。由于綠色市政債券的發(fā)行規模是影響二級市場(chǎng)交易活躍度的一個(gè)重要因素，而許多項目資金需求無(wú)法達到發(fā)債所要求的水平，因此在國家層面設立專(zhuān)門(mén)機構，可以將各類(lèi)小型綠色市政項目打包來(lái)發(fā)行綠色集合債券，從而達到規模門(mén)檻。以芬蘭為例，第三大金融機構——市政金融公司（MuniFin）是唯一一家公共事業(yè)融資及風(fēng)險管理機構，2016年10月發(fā)行首只綠色市政債券，為可持續建筑、廢水處理等綠色市政項目建設融資4.36億美元。在芬蘭，各投資項目需按照綠色債券認定的相關(guān)原則和規定，經(jīng)獨立的貸款委員會(huì )逐一審批。
我國地方政府債券融資發(fā)展歷程
我國地方政府債券融資主要有兩種形式：一是根據新《預算法》，省、自治區、直轄市政府直接發(fā)行債券，其余市縣政府舉借債務(wù)由省政府代發(fā)。二是通過(guò)地方投融資平臺發(fā)行城投債，此類(lèi)債券類(lèi)似于收益債券，具有“準市政債券”的性質(zhì)。
我國地方政府債券發(fā)行經(jīng)歷了三個(gè)階段：2009—2011年的“代發(fā)代還”階段、2011—2013年的試點(diǎn)“自發(fā)代還”階段，以及2014年至今的“自發(fā)自還”階段。我國地方政府債券分為一般債券和專(zhuān)項債券，沒(méi)有收益的公益性事業(yè)融資可發(fā)行一般債券，以一般公共預算收入償還；具有穩定收入的公益性事業(yè)融資可發(fā)行專(zhuān)項債券，并以對應的政府性基金或專(zhuān)項收入償還。這兩種債券類(lèi)似傳統意義上的市政債券，但發(fā)行主體不包括地市級及以下政府，以及政府授權的其他機構、公司等，范圍小于傳統市政債。根據相關(guān)規定，省級政府可為下級政府代發(fā)代還地方債。
城投債始于1992年，是在地方政府不能直接舉債的情況下，通過(guò)投融資平臺公司發(fā)行企業(yè)債和票據等形式為地方基礎設施和市政項目建設籌資。城投債與市政收益債券具有相似之處，但也存在實(shí)質(zhì)性區別。一是性質(zhì)歸屬不同，城投債完全以企業(yè)債形式審批，不受《預算法》約束，而收益債券由政府授權的特定機構發(fā)行，具有政府債務(wù)性質(zhì)。二是政策優(yōu)惠不同，大部分收益債券可享受稅收豁免等政策，但城投債不享受。三是還款來(lái)源不同，收益債券還本付息的資金主要來(lái)源于項目收入，部分收益債由地方政府擔保，但城投債以平臺公司收入償還，且發(fā)債主體與地方政府存在復雜關(guān)聯(lián)，實(shí)際還款資金來(lái)源往往不明確。四是市場(chǎng)透明度不同，收益債券發(fā)行前后需要進(jìn)行充分的信息披露，以便投資者對債券風(fēng)險收益進(jìn)行準確判斷，而城投債沒(méi)有此類(lèi)要求。相比之下，城投債的風(fēng)險要大些，因為城投債資金實(shí)際投向具有公益性質(zhì)、回報率相對較低且回收周期較長(cháng)的基礎設施項目，且多數城投債以地方政府信用為償債擔保，一旦違約，可能轉化為地方政府的財政負擔。
總體上看，目前我國地方政府債券發(fā)行實(shí)踐為發(fā)展市政債券奠定了良好基礎，但由于發(fā)債主體的法律限制、發(fā)行管理有待規范等原因，發(fā)展真正意義的市政債券還有大量工作要做。筆者認為，可以借鑒國際經(jīng)驗，結合我國經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉型的戰略重點(diǎn)，在條件具備的地區試點(diǎn)發(fā)行綠色市政債券，既可為綠色市政項目建設籌措資金，也為發(fā)展市政債券積累經(jīng)驗。
