碳信用的可信度是自愿碳市場(chǎng)發(fā)展的核心。高可信度的碳信用確保了減排活動(dòng)的真實(shí)性和有效性，有助于提高市場(chǎng)信任度和透明度，可以吸引更多投資者參與碳市場(chǎng)，增加市場(chǎng)流動(dòng)性和規模，從而為減排項目提供更多資金支持，促進(jìn)碳市場(chǎng)穩定和健康發(fā)展。同時(shí)，高質(zhì)量碳信用還可以促進(jìn)國際自愿碳市場(chǎng)的合作和互聯(lián)互通，推動(dòng)擴大全球共同減排。
碳信用市場(chǎng)暨自愿碳市場(chǎng)是我國實(shí)現“雙碳”目標的重要政策工具，是綠色金融體系的重要組成部分。黨的二十屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現代化的決定》提出，“健全碳市場(chǎng)交易制度、溫室氣體自愿減排交易制度”。自愿碳市場(chǎng)在為碳減排提供資金、助力實(shí)現可持續發(fā)展目標等方面發(fā)揮著(zhù)重要作用。近年來(lái)，全球自愿碳市場(chǎng)實(shí)現了快速發(fā)展，但仍面臨碳信用可信度不高的挑戰。為有效探索提升我國碳信用的質(zhì)量，本文梳理了國際自愿碳市場(chǎng)機制及經(jīng)驗，分析了高可信度碳信用的特點(diǎn)和面臨的問(wèn)題，并結合我國自愿碳市場(chǎng)發(fā)展實(shí)踐提出了相關(guān)建議。
一、研究背景和重要意義
（一）自愿碳市場(chǎng)是實(shí)現雙碳目標的重要手段
碳信用市場(chǎng)是我國實(shí)施積極應對氣候變化國家戰略和推動(dòng)實(shí)現“雙碳”目標的重要核心政策工具，也是中國碳定價(jià)的主體形式。我國自愿減排交易市場(chǎng)致力于在銜接國際通行規則基礎上提供高質(zhì)量碳信用，構建誠信、公平、透明的交易市場(chǎng)，是繼全國碳排放權交易市場(chǎng)之后，我國推出的又一助力實(shí)現“雙碳”目標的重要市場(chǎng)政策工具。兩個(gè)碳市場(chǎng)既獨立運行又互補銜接、互聯(lián)互通，共同構成了全國碳市場(chǎng)體系。同時(shí)，相比強制碳市場(chǎng)，自愿碳市場(chǎng)涉及的范圍更廣，參與的經(jīng)營(yíng)主體更多，廣大的企業(yè)、個(gè)人、政府和第三方機構、金融機構等都可以參與。從長(cháng)遠來(lái)看，將為優(yōu)化能源結構、完善生態(tài)補償制度，提升公眾參與意識，推動(dòng)我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色低碳轉型提供新契機、注入新動(dòng)力。
（二）自愿碳市場(chǎng)是做好綠色金融大文章的重要內容
自2016年中國人民銀行等七部委發(fā)布《關(guān)于構建綠色金融體系的指導意見(jiàn)》以來(lái)，我國初步確立了“三大功能”“五大支柱”的綠色金融發(fā)展政策框架體系，其中第三大功能是碳價(jià)格發(fā)現功能，通過(guò)碳市場(chǎng)交易為排碳合理定價(jià)。2024年3月，中國人民銀行等七部委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步強化金融支持綠色低碳發(fā)展的指導意見(jiàn)》，提出“做好綠色金融大文章”“推進(jìn)碳排放權交易市場(chǎng)建設，優(yōu)化碳市場(chǎng)定價(jià)機制”。7月，黨的二十屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現代化的決定》提出，“實(shí)施支持綠色低碳發(fā)展的財稅、金融、投資、價(jià)格政策和標準體系”“健全碳市場(chǎng)交易制度、溫室氣體自愿減排交易制度”。10月，中國人民銀行等四部委印發(fā)《關(guān)于發(fā)揮綠色金融作用 服務(wù)美麗中國建設的意見(jiàn)》，強調“發(fā)揮碳市場(chǎng)作用”“穩步推進(jìn)金融機構參與全國碳市場(chǎng)建設”。由此可見(jiàn)，作為碳市場(chǎng)的重要組成部分，自愿碳市場(chǎng)的發(fā)展是做好綠色金融大文章的重要內容。
（三）提升可信度是自愿碳市場(chǎng)健康發(fā)展的內在要求
碳信用的可信度是自愿碳市場(chǎng)發(fā)展的核心。高可信度的碳信用確保了減排活動(dòng)的真實(shí)性和有效性，有助于提高市場(chǎng)信任度和透明度，可以吸引更多投資者參與碳市場(chǎng)，增加市場(chǎng)流動(dòng)性和規模，從而為減排項目提供更多資金支持，促進(jìn)碳市場(chǎng)穩定和健康發(fā)展。同時(shí)，高質(zhì)量碳信用還可以促進(jìn)國際自愿碳市場(chǎng)的合作和互聯(lián)互通，推動(dòng)擴大全球共同減排。從國際和國內發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，目前自愿碳市場(chǎng)規模增長(cháng)受限、波動(dòng)性大，最大挑戰之一就是碳信用的可信度問(wèn)題受到質(zhì)疑。從未來(lái)趨勢來(lái)看，自愿碳市場(chǎng)買(mǎi)家需求持續強勁，且更加注重碳信用質(zhì)量，因此提升碳信用可信度成為自愿碳市場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)展的基礎和關(guān)鍵。
二、碳信用概念及交易機制框架
（一）碳信用的概念及類(lèi)型
碳信用是一種市場(chǎng)化的工具，旨在為各種主體創(chuàng )造減少碳排放的經(jīng)濟激勵，其通過(guò)減少或清除碳排放的項目產(chǎn)生，每個(gè)碳信用相當于一噸未被排放到大氣中的二氧化碳。其中，減少排放類(lèi)活動(dòng)包括用可再生能源替代化石燃料發(fā)電、避免毀林或防止泥炭地退化、減少工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的碳排放等；清除排放類(lèi)活動(dòng)包括生物清除（如植樹(shù)造林、土壤固碳、泥炭地恢復）和工程清除（碳捕捉與封存）。
（二）碳信用的形成及交易
減排活動(dòng)通過(guò)相關(guān)機制標準或規則、方法學(xué)進(jìn)行開(kāi)發(fā)，經(jīng)過(guò)獨立第三方機構的審定、核查和核證流程，簽發(fā)形成減排指標。碳信用通過(guò)自愿碳市場(chǎng)（VCM）上交易，碳排放主體可購買(mǎi)碳信用抵消（Offsetting）部分碳排放，以幫助實(shí)現碳減排目標。
三、國際自愿碳市場(chǎng)發(fā)展及借鑒
（一）國際自愿碳市場(chǎng)發(fā)展
自1997年，全球氣候大會(huì )《京都議定書(shū)》確定清潔發(fā)展機制（CDM）后，全球開(kāi)始了最早、規模最大的自愿減排機制，同時(shí)歐盟碳市場(chǎng)（EU ETS）允許企業(yè)通過(guò)購買(mǎi)碳信用以部分履行其強制減排義務(wù)，在政策機制激勵下，2004年至2012年全球自愿碳市場(chǎng)經(jīng)歷了一個(gè)繁榮發(fā)展的階段。2013年，EU ETS限制可抵消的碳信用，自愿碳市場(chǎng)交易受到影響，2021年受中國啟動(dòng)全國碳配額市場(chǎng)以及更多企業(yè)宣布凈零計劃等多重因素影響，全球自愿碳市場(chǎng)規模迅速增長(cháng)到20億美元，然而，隨后2023年自愿碳市場(chǎng)下降明顯，其中碳信用可信度問(wèn)題成為影響市場(chǎng)波動(dòng)的主要因素之一。（見(jiàn)圖）
總體來(lái)看，目前全球碳市場(chǎng)呈現以下特點(diǎn)：一是市場(chǎng)增長(cháng)迅速，空間巨大。據生態(tài)系統市場(chǎng)（EP）估算，截至2023年底，全球碳信用累計簽發(fā)量達41億噸，注銷(xiāo)量達9.8億噸，其中2021年自愿碳市場(chǎng)規模最大時(shí)較2018年增加5倍以上。未來(lái)由于更多企業(yè)特別是石油、天然氣公司及航空業(yè)對碳信用的需求將持續增長(cháng)，全球自愿碳市場(chǎng)潛力巨大。
二是總體規模仍較小，價(jià)格偏低。從2021年交易最高點(diǎn)來(lái)看，全球強制碳市場(chǎng)的交易量達到了8500億美元，而自愿碳市場(chǎng)的交易總額僅略高于20億美元。2023年自愿碳市場(chǎng)價(jià)格平均為6.23美元/噸，同期歐盟碳市場(chǎng)（ETS）平均碳價(jià)為85.32歐元/噸。
（二）國際自愿減排政策機制
目前，國際上自愿減排市場(chǎng)存在種類(lèi)繁多的機制標準和規則體系，呈現分散和多元化特點(diǎn)。從發(fā)起管理者來(lái)看，包括政府間國際組織、非政府國際組織及國家等三種類(lèi)型。政府間國際組織層面，主要是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下建立的清潔發(fā)展機制（CDM），近期第二十九次締約方大會(huì )（COP29）就第6.4條的碳信用標準達成共識，推動(dòng)全球碳信用交易機制逐步趨向一體化。國際民航組織推動(dòng)建立的國際航空碳抵消和減排交易機制（CORSIA）；非政府第三方國際機構方面如國際自愿碳減排平臺（VERRA）等，目前占據主導地位。同時(shí)，全球高質(zhì)量自愿碳市場(chǎng)理事會(huì )（ICVCM）成立后，推出了旨在全球形成高質(zhì)量碳信用的統一標準CCP；國家層面如中國核證自愿減排機制（CCER）、美國氣候行動(dòng)儲備（CAR）等。從機制內容看，從碳信用的供給、需求及交易等方面提出建議和要求，重點(diǎn)對提高碳信用可信度進(jìn)行規定?？傮w來(lái)看，目前多數政策和標準不完善，且未形成強制約束。（見(jiàn)表1）
（三）提高碳信用可信度的經(jīng)驗借鑒
目前各機制下，對碳信用可信度進(jìn)行了重點(diǎn)規定，雖然未有統一的定義，但普遍的觀(guān)點(diǎn)認為，高可信度的碳信用核心在于確保減排活動(dòng)的額外性、永久性和真實(shí)性。為提升碳信用可信度，通過(guò)國際經(jīng)驗可得到以下啟示借鑒：一是建立統一嚴格的標準和方法學(xué)，確保各個(gè)環(huán)節都有章可循。例如，自愿碳市場(chǎng)誠信委員會(huì )（ICVCM）發(fā)布的《核心碳原則》，從治理、排放影響、可持續發(fā)展三個(gè)維度，制定了十項基本原則，為提升可信度提供了全球基準。二是強化監管和審核機制，包括整體項目管理、透明度和利益相關(guān)方咨詢(xún)以及完善的第三方審定核證等。例如，國際核證減排標準（VCS）等機制對碳信用項目的審核涵蓋項目設計、實(shí)施、檢測等環(huán)節。2024年5月，美國發(fā)布了關(guān)于自愿碳市場(chǎng)的政策聲明和原則，聯(lián)邦執法力度也在加強，將把碳信用視作其他商品一樣，授權商品期貨交易委員會(huì )和司法部來(lái)確保市場(chǎng)規范運作。三是準確的減排量核算。運用先進(jìn)、科學(xué)的監測技術(shù)和方法精確測量，具有完善的數據管理系統記錄數據，同時(shí)防止雙重計算。四是有助于實(shí)現可持續發(fā)展目標。高質(zhì)量碳信用應為項目所在地社區和居民帶來(lái)福祉，有助于促進(jìn)基于自然的氣候解決方案的推廣，并能為落實(shí)國家自主貢獻目標賦能等。（見(jiàn)表2）
四、我國碳信用市場(chǎng)發(fā)展歷程及面臨的挑戰
（一）我國自愿碳市場(chǎng)發(fā)展歷程
我國于2004年開(kāi)始參與聯(lián)合國清潔發(fā)展機制（CDM），據統計，2005年至2011年期間，我國共批準了3000多個(gè)CDM機制相關(guān)的清潔發(fā)展項目，主要覆蓋風(fēng)能、水電、生物質(zhì)能、甲烷減排、太陽(yáng)能等領(lǐng)域。2014年，我國建立了碳信用機制（CCER），隨后上線(xiàn)“自愿減排交易信息平臺”，CCER開(kāi)始進(jìn)入交易階段。2017年，由于溫室氣體自愿減排量交易小、個(gè)別項目不夠規范等問(wèn)題，CCER項目備案暫停，僅存量CCER可繼續參與交易。
2023年，生態(tài)環(huán)境部和市場(chǎng)監管總局聯(lián)合發(fā)布《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》，公布首批4個(gè)新方法學(xué)，包括造林碳匯、并網(wǎng)光熱發(fā)電、并網(wǎng)海上風(fēng)力發(fā)電以及紅樹(shù)林營(yíng)造。2024年1月，正式啟動(dòng)全國溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)，形成了包括全國自愿減排交易市場(chǎng)為主導、地方碳普惠機制作為補充的多元碳信用市場(chǎng)體系，并與全國碳排放權交易市場(chǎng)共同構成了“強制碳配額+自愿碳減排”兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的碳市場(chǎng)體系。各試點(diǎn)碳市場(chǎng)開(kāi)展了基于小微企業(yè)、社區家庭和個(gè)人等面向公眾的地方碳信用即碳普惠機制，如廣東碳普惠制核證減排量（PHCER）、廣州碳普惠自愿減排量（GZCER），可用于地方碳市場(chǎng)履約。深圳推動(dòng)與對口地區及港澳地區合作，共建與聯(lián)通碳普惠機制，并開(kāi)展跨區域交易。
（二）碳信用可信度面臨的問(wèn)題
我國CCER重啟核心工作是高質(zhì)量碳信用體系建設。但由于目前尚處于起步階段，發(fā)展中存在著(zhù)法律不健全、機制標準不完善、核算監測體系有待提升、項目的真實(shí)有效性判定難、監管尚需加強等問(wèn)題。
一是法律制度層面：碳信用交易法律體系不完善。我國涉碳排放權交易立法剛剛起步，先后制定實(shí)施了《碳排放權交易管理暫行條例》《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》等法規、規章以及規范性文件，但整體法律體系仍有待完善，且部分規定較為原則性，缺乏具體的實(shí)施細則和操作規范。例如，對于碳配額和碳信用的法律屬性尚未在法律層面進(jìn)行明確界定，導致在司法實(shí)踐中可能出現爭議。同時(shí)，不同法規制度之間的銜接還不夠緊密，存在一些模糊地帶。
二是標準機制層面：自愿減排標準和方法學(xué)亟須健全。目前，我國僅發(fā)布四個(gè)領(lǐng)域方法學(xué)，適用對象有限，范圍亟待拓展。同時(shí)，目前的方法學(xué)和標準未能有效體現其他非碳社會(huì )經(jīng)濟效益，如改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)當地經(jīng)濟發(fā)展等。
三是數據基礎層面：數據質(zhì)量有待提升。從數據監測的可靠性來(lái)看，碳排放數據監測分為測量法和核算法，我國碳排放監測開(kāi)展較晚，目前只有極少數的企業(yè)安裝在線(xiàn)排放監測系統，雖然我國已搭建了碳核算報告的基本框架，但碳排放數據橫向縱向可比性和統計核算能力還有待提升。從數據監管來(lái)看，由于企業(yè)的逐利性容易催生數據篡改、造假等問(wèn)題，同時(shí)我國第三方核查機構的獨立性監管不足，若核查機構與被核查企業(yè)存在利益關(guān)聯(lián)，難以保證核查的公正性。
四是項目準確評估層面：額外性、持久性、真實(shí)性判定難。額外性（Additionality）、持久性和真實(shí)性是高可信度碳信用的核心?，F實(shí)中，存在著(zhù)三大困難。一是額外性判定難?！邦~外性”是指如果沒(méi)有碳信用產(chǎn)生的資金支持，這些項目就無(wú)法實(shí)施、減排就不會(huì )發(fā)生。定義并論證不同類(lèi)型項目的額外性存在很大難度，需要測算相當于基準值的減排量，而基準值基于較多假設，細分場(chǎng)景眾多且高度專(zhuān)業(yè)性，難以準確測算。二是持久性方面存在逆轉風(fēng)險。永久減排是確保實(shí)現預期氣候目標的關(guān)鍵。通過(guò)碳捕捉封存等清除手段去除二氧化碳的持久度較高，但植樹(shù)造林等生物清除手段的持久性通常較低，可能會(huì )因環(huán)境變化（干旱、火災、病蟲(chóng)害）或砍伐森林而有逆轉風(fēng)險。三是真實(shí)性測量難。例如，項目去除二氧化碳需要足夠長(cháng)的時(shí)間（如生物減排項目），但一些企業(yè)在項目減排完全實(shí)現前可能就已聲明抵消了碳排放。
五是市場(chǎng)價(jià)格層面：市場(chǎng)規模和價(jià)格影響碳信用質(zhì)量。較大的市場(chǎng)規模、高流動(dòng)性和合理的碳價(jià)格，可提高碳信用的市場(chǎng)價(jià)值，吸引更多的資金和專(zhuān)業(yè)管理工具，增強碳信用市場(chǎng)的穩定性，促進(jìn)提升碳信用的可信度。而當前無(wú)論全球市場(chǎng)和國內市場(chǎng)，其市場(chǎng)規模、流動(dòng)性和價(jià)格水平均偏低，會(huì )對碳信用項目開(kāi)發(fā)的收益產(chǎn)生影響，降低碳信用項目開(kāi)發(fā)積極性，減少開(kāi)發(fā)者在監測和驗證方面的投入，對碳信用可信度產(chǎn)生負面影響。
五、政策建議
(一) 健全法治，建立科學(xué)的碳信用交易法律制度體系
加快碳排放權交易法律制度體系建設，明確碳排放權和碳信用的法律屬性、交易主體權利義務(wù)、交易規則、監督管理、法律責任等核心問(wèn)題，增強法律的權威性和執行力，為碳信用交易提供法治保障。借鑒國際碳信用交易條約協(xié)定及相關(guān)國家立法成功經(jīng)驗，加強與國內環(huán)境保護法、能源法、金融法等相關(guān)法律的銜接。建立健全碳排放統計核算體系、產(chǎn)品碳標識認證制度、產(chǎn)品碳足跡管理體系，進(jìn)一步完善碳市場(chǎng)交易制度、溫室氣體自愿減排交易制度等。
（二）對標國際，健全完善自愿碳市場(chǎng)標準體系
當前，全球碳市場(chǎng)的啟動(dòng)，特別是《巴黎協(xié)定》第六條第四款兩項碳信用標準的確定，為我國自愿碳市場(chǎng)的國際化提供了重要契機。建議一是結合相關(guān)國際規則，加快建立完善適合我國國情的高質(zhì)量碳信用評級標準，加快豐富更多拓展領(lǐng)域項目開(kāi)發(fā)方法學(xué)，特別是國際上非常重視的碳清除和捕集等負碳技術(shù)相關(guān)的高質(zhì)量碳信用標準。推動(dòng)部分CCER進(jìn)入國際碳市場(chǎng)履約，加強多邊和雙邊合作，不斷提高我國碳信用市場(chǎng)國際化程度。二是鼓勵各地探索富有地方特色的碳普惠減排機制和標準，引導激勵廣大公眾更廣泛地參與綠色低碳行動(dòng)。
（三）夯實(shí)基礎，構建碳信用信息披露和監測體系
不斷提升碳信用的真實(shí)性、可測性。一是形成自愿減排項目和碳信用信息數據庫，定期維護和管理；二是規范碳信用監測和審核標準，避免因監測技術(shù)和儀器的空間尺度和精度差異造成的數據質(zhì)量問(wèn)題；三是制定相應調整方案，提高碳信用登記交易的透明度，避免碳信用的重復計算和聲明，指導企業(yè)購買(mǎi)碳信用時(shí)進(jìn)行相應調整。
（四）完善機制，推動(dòng)自愿碳市場(chǎng)發(fā)展
防止市場(chǎng)操縱和欺詐行為的發(fā)生。一是加強監管機制建設，強化對審定和核查機構的監管，防止出現弄虛作假的情況，嚴格審定和核查CCER項目，加強信息披露，確保減排活動(dòng)的真實(shí)性和準確性；二是加強對市場(chǎng)參與者的培訓和教育，提高市場(chǎng)的透明度和公正性；三是積極應用數字技術(shù)服務(wù)碳信用市場(chǎng)，提高市場(chǎng)質(zhì)量及效率；四是建立完善CCER價(jià)格形成機制，充分反映減排項目的成本和市場(chǎng)對其價(jià)值的認可，激勵更多的企業(yè)和投資者參與碳市場(chǎng)，推動(dòng)減排項目的實(shí)施。
（五）注重提升碳信用的多重效益
不僅關(guān)注碳減排效益，更關(guān)注《巴黎協(xié)定》提出的森林“非碳效益”，如生物多樣性保護、促進(jìn)社區發(fā)展等，通過(guò)創(chuàng )新方法學(xué)體系，將生態(tài)產(chǎn)品富集地區的產(chǎn)品開(kāi)發(fā)出來(lái)并實(shí)現交易，以踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，積極落實(shí)國家推行的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制，同時(shí)為探索《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《生物多樣性公約》協(xié)同履約市場(chǎng)化路徑的創(chuàng )新提供實(shí)踐樣本，貢獻中國智慧。
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作者：
中國人民銀行黨校碳信用課題組（課題組組長(cháng)：王兆東；執筆人：秦亞麗；課題組成員：馬寶霞、王潔、劉濤、張思思、姚瑞娜、吳巖、任建慶）
