2016年水權交易平臺啟動(dòng)，我國開(kāi)始開(kāi)展用水權交易，主要包括區域水權交易、取水權交易和灌溉用水戶(hù)水權交易三種交易形式，截至2022年末累計成交水量達到37.5億立方米。用水權交易經(jīng)過(guò)多年的穩步發(fā)展，為用水權融資機制的建立奠定了基礎。本文以寧夏回族自治區用水權改革為案例，分析其融資機制的進(jìn)展，為其他地方的用水權融資提供經(jīng)驗借鑒。
一、用水權融資整體情況
2021年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見(jiàn)》，提出要研究發(fā)展基于水權等各類(lèi)資源環(huán)境權益的融資工具。2022年8月，水利部、發(fā)改委和財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)用水權改革的指導意見(jiàn)》，提出要創(chuàng )新水權交易措施，加強與金融機構溝通協(xié)調，協(xié)同研究探索通過(guò)用水權質(zhì)押、抵押、擔保等方式，為水資源節約保護和開(kāi)發(fā)利用等提供融資支持。
總體而言，各省市專(zhuān)門(mén)針對用水權融資的政策較少，其他出臺的政策中提及用水權融資的亦不多（見(jiàn)表1），但用水權融資已逐漸受到地方政府的重視。此外，已有20個(gè)省出臺水權交易政策，這對推動(dòng)用水權融資具有重要作用。
表1 部分省市取水權融資政策
2021年以來(lái)，我國用水權質(zhì)押貸款得到較快發(fā)展。2021年9月，溫州市平陽(yáng)縣涼頭水電站因水庫清淤資金短缺，通過(guò)質(zhì)押其取水許可證，獲得平陽(yáng)農商銀行200萬(wàn)元優(yōu)惠取水權質(zhì)押貸款（年利率較該行一般信用貸款低300BP）。當年12月，寧夏銀行和石嘴山銀行以工業(yè)用水權作為標的分別向石嘴山2家企業(yè)發(fā)放用水權抵押貸款150萬(wàn)元、100萬(wàn)元。此后，揚州市、臨沂市、麗水市、十堰市、溫州市、肇慶市、韶關(guān)市、重慶市等市均有取水權質(zhì)押貸款的市場(chǎng)實(shí)踐，累計貸款金額超過(guò)8億元。從實(shí)際風(fēng)險管理角度看，用水權主要作為增信措施，質(zhì)押比例約為50%，質(zhì)押登記平臺為人民銀行征信中心動(dòng)產(chǎn)融資統一登記公示系統，借款企業(yè)承諾不申請變更、轉讓取水證，有效規避質(zhì)押風(fēng)險。
二、寧夏用水權融資機制案例分析
寧夏用水權融資機制建設取得較好的進(jìn)展，主要是其一系列的用水權改革措施為用水權融資機制建設奠定了良好的基礎，包括開(kāi)展用水權確權工作、明確用水權價(jià)值基準、推進(jìn)用水權收儲和交易等工作，從而為金融支持用水權融資提供條件。
在用水權確權方面，2021年寧夏人民政府發(fā)布用水權確權頂層規劃——《寧夏“十四五”用水權管控指標方案》，寧夏水利廳發(fā)布用水權確權指導文件——《寧夏回族自治區用水權確權指導意見(jiàn)》（下稱(chēng)“《指導意見(jiàn)》”），寧夏開(kāi)始啟動(dòng)用水權確權工作?！吨笇б庖?jiàn)》明確了用水權確權主體及責任、確權范圍及對象、確權方法及流程等，從確權管理平臺和數據庫、監測體系、水資源調度和計劃用水管理、水資源用途管制等方面完善配套措施，提出“2022年6月底前全區全面完成農業(yè)、工業(yè)和規?；笄蒺B殖業(yè)用水權確權”的目標。2022年3月，針對用水權確權過(guò)程中存在的實(shí)際問(wèn)題，發(fā)布《寧夏回族自治區用水權確權相關(guān)問(wèn)題說(shuō)明》，到2022年年中，寧夏全區所有縣區的農業(yè)、工業(yè)和規?；笄蒺B殖業(yè)確權工作已全面完成，用水權歸屬清晰。
在明確用水權價(jià)值基準方面，2021年12月，寧夏水利廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)寧夏回族自治區用水權價(jià)值基準（試行）的通知》，該文件指出用水權價(jià)值是以用水權為對象，反映區域水資源價(jià)值、經(jīng)濟價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、用水結構、用水特征的綜合價(jià)值，是保障社會(huì )公平性和公共資源價(jià)值的具體體現；用水權價(jià)值基準是各級政府征收用水權有償使用費、進(jìn)行水權交易的基礎標準，根據經(jīng)濟承受能力、水資源用途等因素靈活確定用水權交易價(jià)格，建立覆蓋各區域、各行業(yè)、各灌域的分區分類(lèi)交易價(jià)格體系。
在推進(jìn)用水權收儲和交易方面，2022年9月發(fā)布的《寧夏回族自治區用水權收儲交易管理辦法》提出，縣級以上人民政府應設立用水權收儲專(zhuān)項資金，用于開(kāi)展用水權收儲、交易管理和風(fēng)險防控等，鼓勵國有企業(yè)和金融機構積極參與用水權收儲交易活動(dòng)，建立多元化投融資協(xié)調機制，推動(dòng)用水權收儲交易工作。自治區金融主管部門(mén)建立用水權投融資機制，探索用水權綠色金融，拓寬企業(yè)融資渠道；開(kāi)展水資源資產(chǎn)價(jià)值評估，鼓勵金融機構開(kāi)發(fā)水權質(zhì)押、抵押、擔保、租賃、水權債券等綠色金融產(chǎn)品。2023年7月，寧夏水利廳和公共資源交易管理局聯(lián)合發(fā)布《寧夏回族自治區用水權市場(chǎng)交易規則》發(fā)布，進(jìn)一步推進(jìn)用水權規范交易，優(yōu)化用水權交易流程，加強用水權交易市場(chǎng)監管。
通過(guò)開(kāi)展用水權確權、明確用水權價(jià)值基準、推進(jìn)用水權收儲和交易等工作，用水權歸屬問(wèn)題、用水權價(jià)值和價(jià)格問(wèn)題得以解決，從而為用水權金融產(chǎn)品開(kāi)發(fā)提供條件，推動(dòng)金融支持用水權融資的發(fā)展。
在政策支持方面，寧夏地方金融監管局相繼出臺《關(guān)于發(fā)展綠色金融支持寧夏用水權改革工作的實(shí)施方案》《寧夏回族自治區金融支持用水權改革的指導意見(jiàn)》，鼓勵金融機構在商業(yè)可持續和風(fēng)險可控的前提下，合理調配金融資源，探索將用水權作為合格抵（質(zhì)）押物，創(chuàng )新符合用水權項目屬性、模式和融資特點(diǎn)的金融產(chǎn)品和服務(wù)模式，為用水權改革相關(guān)項目和主體提供高效優(yōu)質(zhì)、成本較低、風(fēng)險可控的綜合金融服務(wù)。通過(guò)加強對高效節水農業(yè)、工業(yè)節水改造、城鄉供水工程建設的金融支持力度及開(kāi)發(fā)符合用水權特點(diǎn)的金融產(chǎn)品、拓展用水權改革項目融資渠道等方面，不斷優(yōu)化用水權改革金融服務(wù)。通過(guò)健全用水權融資風(fēng)險緩釋和補償機制、拓寬抵（質(zhì)）押物范圍和還款來(lái)源、健全完善用水權抵（質(zhì)）押融資風(fēng)險防控機制等措施，健全完善用水權融資配套服務(wù)機制。
在財政支持方面，寧夏水利廳、財政廳、自然資源廳等9個(gè)部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的《四權抵押貸款貼息資金管理辦法》對推動(dòng)用水權融資起到重要作用，該文件提出用水權抵押，從金融機構獲得1年期以上（含1年期）貸款，可按照貸款額度每年給予2%貼息支持，大大提高了相關(guān)主體進(jìn)行用水權融資的積極性。
在市場(chǎng)實(shí)踐方面，通過(guò)選定相關(guān)金融機構聯(lián)合開(kāi)發(fā)水權質(zhì)押抵押、水權租賃等綠色金融產(chǎn)品或貼息貸款，賦予用水權金融屬性和融資功能。從寧夏各區縣的實(shí)際情況看，普遍采用以下模式：當地縣水務(wù)局與當地銀行簽訂《“用水權”改革工作合作協(xié)議》，以用水權為抵押，銀行向用水權確權企業(yè)發(fā)放貸款。從用水權質(zhì)押貸款行業(yè)覆蓋范圍看，農業(yè)、工業(yè)和規?；笄蒺B殖業(yè)均已覆蓋。截至2023年9月，寧夏用水權質(zhì)押、授信、貸款業(yè)務(wù)共18筆，發(fā)放貸款4.65億元。
專(zhuān)欄1 寧夏用水權質(zhì)押貸款案例專(zhuān)欄
三、政策建議
（一）開(kāi)展地區用水權確權工作，建立歸屬清晰、權責明確的用水權制度
用水權歸屬清晰是用水權交易、創(chuàng )新金融產(chǎn)品的基礎，用水權確權是明確用水權歸屬的基本工作。從微觀(guān)角度看，水權確權體現為用水權初始分配，包括對工業(yè)企業(yè)等自備水源取用水戶(hù)、灌區內農業(yè)用水戶(hù)等進(jìn)行水權確權。從宏觀(guān)角度看，水權確權體現為明確區域取用水總量和權益。因此，開(kāi)展用水權確權工作極為必要。從目前仍面臨著(zhù)取水許可管理不規范（如重復發(fā)證，發(fā)放許可證量偏大、存在不公平現象等）、現行法規下取水權權利內容不明確等現象，各地應加快推進(jìn)水權確權工作，明確當地用水現狀、用水許可證現狀、核定取用水量等內容，探索和建立歸屬清晰、權責明確的用水權制度。
（二）完善地區用水權價(jià)值和價(jià)格機制，推進(jìn)用水權市場(chǎng)化交易
由于水資源具有流域性和時(shí)空性，因此用水權交易存在地理空間的限制，對于不同地區、不同流域、不同水源、不同行業(yè)等用水權價(jià)值可能存在差異性?；谟盟畽嘟灰资菫榱税l(fā)揮市場(chǎng)機制作用促進(jìn)水資源優(yōu)化配置和集約節約安全利用的核心思想，建議地方政府基于當地用水總量和強度控制、水源情況、經(jīng)濟主體承受能力等因素，定期評估和跟蹤不同行業(yè)、不同用水戶(hù)的水資源價(jià)值，完善用水權收儲和風(fēng)險管理機制，基于用水權價(jià)值形成合理的用水權價(jià)格，推進(jìn)用水權市場(chǎng)化交易。
（三）創(chuàng )新用水權金融產(chǎn)品，豐富用水權融資模式
2021年有少量用水權融資開(kāi)展，2022年以來(lái)用水權融資取得較快發(fā)展，例如用水權質(zhì)押貸款經(jīng)過(guò)2年多的發(fā)展逐漸成為較為成熟的用水權金融產(chǎn)品。但從已有的用水權融資產(chǎn)品種類(lèi)看，基本為用水權質(zhì)押貸款，存在金融產(chǎn)品較為單一的現象，建議當地水利局、人民銀行和金融機構加強溝通與合作，為通過(guò)調整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結構、改革工藝、節水等措施節約水資源的當地工業(yè)企業(yè)或農業(yè)企業(yè)等主體開(kāi)發(fā)更多用水權金融產(chǎn)品，提過(guò)多樣化的融資模式，推動(dòng)當地水資源節約保護和開(kāi)發(fā)利用。此外，在提高各方開(kāi)展用水權融資的積極性上，當地財政局可予以適當的資金支持，例如按照貸款額度給予貼息支持等。
參考文獻
[1]取水權也能質(zhì)押貸款了.
http://www.zjpy.gov.cn/art/2021/9/14/art_1250936_59039691.html
[2]金融支持用水權改革取得新突破我區推動(dòng)水資源向“水資產(chǎn)”轉換.
http://jrjgj.nx.gov.cn/jrrd/jrdt/202308/t20230814_4216844.html
作者：胡曉玲 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院粵港澳大灣區綠色金融研究中心研究員
崔 瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院副院長(cháng)
