2023年10月19日，生態(tài)環(huán)境部、市場(chǎng)監管總局正式印發(fā)并施行《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》），標志著(zhù)我國溫室氣體自愿減排交易重啟邁出了關(guān)鍵的第一步。三個(gè)月前，在生態(tài)環(huán)境部氣候司針對該文公開(kāi)征求意見(jiàn)時(shí)，我們曾對征求意見(jiàn)稿作出全面解讀并提出了相應建議。值此辦法正式出臺之際，本文將對最終版本《管理辦法》的相關(guān)細則進(jìn)行再度梳理和解讀，并對未來(lái)我國溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)的發(fā)展做出展望。
一、我國溫室氣體自愿減排交易的機制設計
《管理辦法》系統規范了我國溫室氣體自愿減排交易的總體框架和實(shí)施流程，在明確總體原則的基礎上，梳理了各流程上的具體內容，涉及項目審定與登記、減排量核查與登記、減排量交易、審定與核查機構管理、監督管理、罰則六大部分，可對監管部門(mén)職責和市場(chǎng)機構行為形成指引。從整體框架來(lái)看，正式發(fā)布的《管理辦法》與征求意見(jiàn)稿的結構基本一致，僅在部分細節內容和相關(guān)表述上進(jìn)行了調整。
正式發(fā)布的《管理辦法》對于未來(lái)階段我國自愿減排交易市場(chǎng)的主體、監管、項目申請、減排量登記以及交易等內容與環(huán)節均明確了具體的方案。參考相關(guān)信息，具體規定可總結如下表所示：
表 1 我國溫室氣體自愿減排交易管理相關(guān)規定
在自愿減排交易市場(chǎng)機構設置方面，《管理辦法》提出了由全國溫室氣體自愿減排注冊登記機構，以及全國溫室氣體自愿減排交易機構來(lái)組織建設、運行管理相應的注冊登記系統和交易系統。根據公開(kāi)信息，全國溫室氣體自愿減排注冊登記系統和交易系統已完成驗收，北京綠色交易所作為建設方將承擔交易機構的職責，而國家氣候戰略中心將作為全國溫室氣體自愿減排注冊登記系統管理機構，承擔注冊登記機構的職責。目前，北京綠色交易所已發(fā)布公告，稱(chēng)全國溫室氣體自愿減排交易系統已開(kāi)通開(kāi)戶(hù)功能，接受市場(chǎng)參與主體對登記賬戶(hù)和交易賬戶(hù)的開(kāi)戶(hù)申請。
在方法學(xué)的組織制定方面，《管理辦法》摒棄了歷史上由開(kāi)發(fā)者向國家主管部門(mén)申請備案的方式，改為由生態(tài)環(huán)境部持續向全社會(huì )公開(kāi)征集自愿減排方法學(xué)并擇優(yōu)發(fā)布的方式，有利于統籌管理自愿減排項目支持領(lǐng)域和減排技術(shù)范圍。同時(shí)在《管理辦法》的具體表述上，溫室氣體自愿減排項目范圍也不局限于原本征求意見(jiàn)稿中“來(lái)自可再生能源、林業(yè)碳匯、甲烷減排、節能增效等有利于減碳增匯的領(lǐng)域”，而是精簡(jiǎn)為“項目應當有利于降碳增匯”，同時(shí)要求項目“屬于生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的項目方法學(xué)支持領(lǐng)域”，實(shí)現了項目范圍與方法學(xué)發(fā)布領(lǐng)域的匹配。參考生態(tài)環(huán)境部于今年3月發(fā)布公開(kāi)征集方法學(xué)文件時(shí)披露的《溫室氣體自愿減排項目方法學(xué)編制大綱》，目前有能源產(chǎn)業(yè)、能源分配、能源需求等16個(gè)產(chǎn)業(yè)的細分行業(yè)被列入方法學(xué)領(lǐng)域。隨著(zhù)生態(tài)環(huán)境部對于方法學(xué)遴選評估工作的完成，各領(lǐng)域方法學(xué)預計將逐步發(fā)布，為自愿減排項目的申請提供條件。
在項目申請的關(guān)鍵時(shí)間節點(diǎn)方面，《管理辦法》主要提出了兩項重點(diǎn)時(shí)間節點(diǎn)要求，一是申請登記的溫室氣體自愿減排項目應于2012年11月8日之后開(kāi)工建設，相較于征求意見(jiàn)稿中的2012年6月13日有所延遲；二是減排量的產(chǎn)生時(shí)間應在2020年9月22日之后，即習近平主席首次提出“雙碳”目標的時(shí)間。此外，對于在2017年3月14日前已獲得備案的項目和減排量，最終版的《管理辦法》提出，已獲得備案的項目要按照規定重新申請項目登記，而已獲得備案的減排量可以直接按照有關(guān)規定繼續使用，相較于征求意見(jiàn)稿增加了對于已備案項目的處理規定。
在交易方式方面，《管理辦法》放棄了曾經(jīng)采用的CCER交易備案管理的方式，改為組建全國統一的CCER交易機構，明確所有交易應當通過(guò)交易系統進(jìn)行，可以采用掛牌協(xié)議、大宗協(xié)議、單向競價(jià)及其他符合規定的交易方式，在交易機構進(jìn)行集中統一交易和結算。這一規定基本明確了未來(lái)的CCER交易將在北京綠色交易所進(jìn)行。
在減排量的使用和注銷(xiāo)方面，最終版的《管理辦法》明確了除全國碳市場(chǎng)配額抵消外，地方碳市場(chǎng)的配額抵銷(xiāo)、大型活動(dòng)碳中和、抵銷(xiāo)企業(yè)溫室氣體排放等用途均可使用核證自愿減排量，但相關(guān)減排量應在注冊登記系統中予以注銷(xiāo)，可以預見(jiàn)注冊登記系統未來(lái)與各試點(diǎn)碳市場(chǎng)的強化對接。
二、重點(diǎn)內容關(guān)注
相較于2012年發(fā)布的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》）以及7月的征求意見(jiàn)稿，正式發(fā)布的《管理辦法》對自愿減排市場(chǎng)的運行保障和發(fā)展都進(jìn)行了更為詳細和科學(xué)的規范，對于提高自愿減排市場(chǎng)運行效率和優(yōu)化我國碳市場(chǎng)發(fā)展能級具有重要意義。
加強市場(chǎng)監督。相較于《暫行辦法》中的全流程管理，此次《管理辦法》側重于政府部門(mén)的事中事后監管，由項目業(yè)主和第三方審定與核查機構共同承擔對于相關(guān)材料的真實(shí)性與合規性承諾，并由市場(chǎng)起到監督作用，更加與國際通行做法接軌。另外，《管理辦法》中明確要求項目業(yè)主在申請項目登記前，應當通過(guò)注冊登記系統對項目材料進(jìn)行二十個(gè)工作日的公示，申請減排量之前同樣需要進(jìn)行二十個(gè)工作日的公示，由公眾提出意見(jiàn)。
優(yōu)化登記和審核的流程和時(shí)效要求?！豆芾磙k法》詳細制定了對于CCER項目從審定與登記到減排量核查與登記的限制性要求、所需材料和時(shí)間安排。相較于《暫行辦法》管理時(shí)期對于項目備案以及減排量備案的三十個(gè)工作日的評估時(shí)間要求，新的規定則要求在十五個(gè)工作日內對審核通過(guò)的項目以及減排量進(jìn)行登記，雖較征求意見(jiàn)稿延長(cháng)了五個(gè)工作日的時(shí)間，但同樣提高了常規流程的時(shí)效性。此外，對于項目業(yè)主開(kāi)展項目登記與減排量登記的流程，最終版的《管理辦法》精簡(jiǎn)了所要提交材料的內容，省去了申請函這一材料，將重點(diǎn)聚焦于項目設計文件、關(guān)鍵報告以及承諾書(shū)。
強化第三方審定與核查機構監管要求。此次生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合市場(chǎng)監管總局發(fā)布《管理辦法》，市場(chǎng)監督管理總局將在自愿減排交易機制的審定與核查行為方面發(fā)揮重要的監管作用。根據《管理辦法》規定，審定與核查機構將納入認證機構管理，按照《中華人民共和國認證認可條例》《認證機構管理辦法》等相關(guān)規定，從事審定與核查活動(dòng)。參考生態(tài)環(huán)境部在7月針對征求意見(jiàn)稿答記者問(wèn)的回復，市場(chǎng)監督管理總局將對審定與核查機構進(jìn)行從業(yè)資質(zhì)的行政審批。此外，正式版的《管理辦法》也增加了對于審定與核查機構職責的要求，一方面不允許相關(guān)機構同時(shí)擔任同一項目的審定與減排量核查工作，與國際慣例相符合；另一方面，不允許審定與核查機構為項目業(yè)主編制項目設計文件和減排量核算報告，以避免對于審定與核查活動(dòng)客觀(guān)公正性的影響。
明確相關(guān)主體的法律責任。此次《管理辦法》修訂了對項目業(yè)主、審定與核查機構、交易主體以及管理部門(mén)和機構違法行為的罰則，明確了具體情況的處置和罰款要求。其中項目業(yè)主若提交虛假材料，處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款；存在篡改、偽造數據等故意弄虛作假行為的，將在三年內不再被受理項目和減排量登記申請。對于審定與核查機構違規行為的懲罰更加嚴格，處五萬(wàn)元至二十萬(wàn)元不等的罰款，并可責令停業(yè)整頓至撤銷(xiāo)批準文件。通過(guò)市場(chǎng)監督加監管，預計能對相關(guān)主體的行為形成較為有效的約束。
關(guān)注國際碳交易的布局。我國自愿減排交易市場(chǎng)的重啟很大一方面也是為了應對國際碳減排機制的發(fā)展趨勢。在國際民航碳減排和抵銷(xiāo)市場(chǎng)機制以及《巴黎協(xié)定》下的全球碳市場(chǎng)機制將陸續實(shí)施的背景下，國際貿易和投資對碳排放要求日益提升，中國需要建立相對靈活的自愿減排交易機制予以應對?！豆芾磙k法》特別預先設立了跨境交易條款，指出核證自愿減排量跨境交易和使用的具體規定將另行制定，為中國在未來(lái)參與國際碳市場(chǎng)交易明確了市場(chǎng)預期。
三、對于我國溫室氣體自愿減排交易的展望
目前，我國溫室氣體自愿減排交易的總體規劃已經(jīng)正式揭曉，預示著(zhù)相關(guān)工作進(jìn)程將加速推進(jìn)，估計即將可以見(jiàn)證配套的工作規范性文件的相繼出臺、第一批方法學(xué)的發(fā)布、審定與核查機構名單的確定，以及注冊登記和交易系統的正式上線(xiàn)運行等實(shí)際進(jìn)展。
在此背景下，各方主體已可積極落實(shí)準備事項，著(zhù)手開(kāi)展具體工作的部署，盡早地參與到我國溫室氣體自愿減排交易過(guò)程中來(lái)：項目業(yè)主可以積極籌劃項目設計，圍繞首批方法學(xué)覆蓋范圍，即造林碳匯（含竹林）、并網(wǎng)光熱發(fā)電、并網(wǎng)海上風(fēng)電、紅樹(shù)林營(yíng)造四類(lèi)項目，梳理可以開(kāi)發(fā)CCER的項目資源，提前完成相關(guān)數據、信息、管理臺賬等資料的收集整理；審定和核查機構依據監管部門(mén)進(jìn)一步要求，做好信息整理和資質(zhì)申請的工作，積極對接項目業(yè)主，提供項目審定以及減排量核查的工作支持；注冊登記和交易機構持續完善相應系統，做好系統測試和系統運營(yíng)的流程安排，同時(shí)相應制定出臺CCER項目和減排量登記、減排量交易的具體業(yè)務(wù)規則，并建立相關(guān)風(fēng)險防范機制；預計各級生態(tài)環(huán)境以及市場(chǎng)監督主管部門(mén)將針對溫室氣體自愿減排交易做好人員安排和業(yè)務(wù)培訓的工作，為《管理辦法》的實(shí)施夯實(shí)監管基礎。
我國溫室氣體自愿減排交易的重啟將有效帶動(dòng)更多市場(chǎng)主體參與到碳市場(chǎng)的建設發(fā)展中來(lái)，對于激發(fā)碳市場(chǎng)活力，提高市場(chǎng)流動(dòng)性，更好的發(fā)掘降碳增匯價(jià)值，鼓勵更多主體參與碳達峰、碳中和進(jìn)程具有重要意義。我們預計自愿減排市場(chǎng)的建設將在近期實(shí)現進(jìn)一步的進(jìn)展，也期待后續正式重啟后的自愿減排市場(chǎng)成為我國碳市場(chǎng)的重要補充，切實(shí)為降低企業(yè)減碳成本、開(kāi)展碳金融創(chuàng )新提供多元化的市場(chǎng)選擇。
作者：
崔 瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院副院長(cháng)
劉慧心 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究中心執行主任
原創(chuàng )聲明
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