2023年12月13日，歷時(shí)兩周的《聯(lián)合國氣候變化框架公約（UNFCCC）》第二十八次締約方大會(huì )（COP28）在阿聯(lián)酋迪拜正式閉幕。作為完成《巴黎協(xié)定》首次全球盤(pán)點(diǎn)的締約方大會(huì )，同時(shí)也是由OPEC成員國主辦的大會(huì )，本次會(huì )議吸引了超過(guò)11萬(wàn)人注冊參加，兩倍于COP27埃及氣候變化大會(huì )的人數，是迄今為止規模最大的一屆氣候大會(huì )，國際社會(huì )對氣候議題的關(guān)注度達到了史無(wú)前例的新高度。
COP28是關(guān)乎全球氣候目標能否如期實(shí)現的關(guān)鍵節點(diǎn)，但由于氣候危機的嚴峻性、全球經(jīng)濟的壓力以及地緣政治議題的敏感性等眾多因素，本屆大會(huì )的召開(kāi)面臨復雜的全球環(huán)境背景。即使如此，COP28依舊實(shí)現了在化石燃料轉型、損失與損害、全球適應目標、氣候資金、甲烷減排、性別與健康等議題方面的顯著(zhù)進(jìn)展，達成了最終的“阿聯(lián)酋共識”，標志了化石燃料終結時(shí)代的開(kāi)始（Beginning of the End for Fossil Fuels），強化了全球的氣候行動(dòng)共識。然而鑒于全球氣候持續變暖的趨勢，全球逼近災難性氣候臨界點(diǎn)邊緣的危機現實(shí)不可忽視，留給氣候行動(dòng)的時(shí)間及空間在快速縮小，更加積極、快速、有效的氣候行動(dòng)迫在眉睫。
一、完成首次全球盤(pán)點(diǎn)，達成“轉型脫離化石燃料”的歷史性共識
根據本次大會(huì )所得到的首次全球盤(pán)點(diǎn)結論，全球在實(shí)現《巴黎協(xié)定》氣溫目標方面確實(shí)取得了重大的集體進(jìn)展，全球氣溫上升預期從《巴黎協(xié)定》簽訂前的4℃，下降到了假設最新提交的國家自主貢獻目標（NDC）得到全面實(shí)施的2.1-2.8℃。盡管如此，全球氣溫上升預期還是高于《巴黎協(xié)定》所制定的1.5℃和2℃的目標。會(huì )議重申了未來(lái)各階段的全球減排目標，要將全球升溫控制在1.5℃以?xún)?，就需要?030年和2035年前將全球溫室氣體排放量分別比2019年減少43%和60%，并在2050年之前實(shí)現二氧化碳凈零排放。
最新的《全球碳預算報告》數據顯示，全球化石燃料二氧化碳排放量預計在2023年進(jìn)一步增長(cháng)，達到375億噸，較2022年增長(cháng)1.1%，較2019年水平提高1.4%，預計將使2023年空氣中的二氧化碳濃度達到419.3ppm的新高度。
為了實(shí)現與1.5℃所對應的溫室氣體減排目標，本次大會(huì )對化石燃料及其全球變暖效應進(jìn)行了特別關(guān)注，在最終的案文中明確了要“以公正、有序和公平的方式在能源系統中轉型脫離化石燃料（transition away from fossil fuels），在此關(guān)鍵十年中加速行動(dòng)，以在2050年實(shí)現符合科學(xué)的凈零排放”。雖然案文最終沒(méi)有采用多方長(cháng)期呼吁的“逐步淘汰化石燃料（phaseout fossil fuels）”的表述，但正如聯(lián)合國秘書(shū)長(cháng)古特雷斯所說(shuō)，“化石燃料”作為造成氣候變化的主要原因終于在成果文件當中被提及，這對于聯(lián)合國氣候變化大會(huì )，尤其是在OPEC國家召開(kāi)的氣候變化大會(huì )來(lái)說(shuō)，是一項突破性的進(jìn)展。
此外，本屆會(huì )議的談判代表還承諾到2030年將全球可再生能源裝機容量增至三倍，將全球平均能源效率年增長(cháng)率提高至兩倍；要加快逐步減少（phase-down）未安裝碳減排設施的煤電；加速發(fā)展零排放和低排放技術(shù)；大幅減少非二氧化碳、尤其是甲烷排放；盡快淘汰不能解決能源貧困或公正轉型問(wèn)題的低效化石燃料補貼等。
為夯實(shí)行動(dòng)，多項減緩氣候變化領(lǐng)域的集體性宣言得到簽署。116個(gè)國家簽署了《全球可再生能源及能效宣言》，提出到2030年全球可再生能源裝機容量達到2022年的3倍，即超過(guò)110億千瓦；每年提高能效的速度加快一倍，即從2%提高到4%。50家油氣公司宣布簽署了《石油和天然氣脫碳憲章》（OGDC），宣布在2050年前實(shí)現凈零排放，2030年前實(shí)現上游作業(yè)中的甲烷近零排放，并避免未進(jìn)行能源利用的直接燃燒。此外，61個(gè)國家簽署了《全球制冷承諾》，承諾到2050年所有與制冷相關(guān)的排放在2022年的基礎上至少減少68%。
二、強化氣候資金安排，建立損失與損害基金
氣候資金長(cháng)期以來(lái)是歷屆氣候變化大會(huì )的核心議題。然而，全球依然面臨巨大的氣候資金缺口，這是導致當前的氣候行動(dòng)滯后于《巴黎協(xié)定》下的氣候目標實(shí)現路線(xiàn)、全球各個(gè)區域正在遭受氣候變化影響的重要原因之一。全球盤(pán)點(diǎn)的結論表明，人類(lèi)通過(guò)排放溫室氣體的主要活動(dòng)已經(jīng)明確造成全球升溫約1.1℃，全球每個(gè)區域都已感受到氣候變化的影響，尤其是對氣候變化貢獻最小的國家最易受這些影響。因此，需要一項健全的融資機制，以彌合當前氣候背景下的不公平的資金缺口。
在COP28開(kāi)幕首日，大會(huì )決議通過(guò)了一項新的融資機制，通過(guò)建立損失與損害基金（Loss and Damage Fund），用于幫助特別容易受到氣候變化不利影響的發(fā)展中國家應對與氣候變化不利影響有關(guān)的經(jīng)濟和非經(jīng)濟損失和損害，包括極端天氣事件和慢發(fā)事件。該基金設立為期四年的過(guò)渡期。過(guò)渡期內，將邀請世界銀行，將該基金作為其下屬的金融中介基金（Financial Intermediary Fund，FIF）開(kāi)展運作。截至目前，該基金已獲得接近8億美元的資金承諾，包括來(lái)自阿聯(lián)酋的1億美元、來(lái)自歐盟的2.45億美元、來(lái)自英國的5050萬(wàn)美元等。
在發(fā)達國家1000億美元氣候資金目標的議題上，針對新的集體量化目標（NCQG）的設定，大會(huì )決議將進(jìn)一步制定一份談判文本草案，以在COP29舉行時(shí)對于細節予以敲定。雖然在本次大會(huì )的NCQG高級別部長(cháng)對話(huà)會(huì )議上，針對NCQG的資金來(lái)源、時(shí)間框架、質(zhì)量和數量、工作方式等方面存在諸多分歧，但我們期待在明年的COP29，NCQG的明確能像今年的損失與損害基金一樣給各方帶來(lái)鼓舞。
除此之外，COP28期間在氣候資金承諾方面實(shí)現了多方進(jìn)展。例如，聯(lián)合國下的綠色氣候基金（GreenClimate Fund）、適應基金（Adaptation Fund）、最不發(fā)達國家基金（Least Developed Countries Fund）等，均不同程度獲得發(fā)達國家的資金支持。阿聯(lián)酋宣布要向新成立的私營(yíng)氣候基金ALTéRRA注資300億美元，其中50億美元用于支持發(fā)展中國家解決其氣候融資難題，250億美元用于撬動(dòng)機構氣候投資。然而，對待這些氣候資金承諾，同時(shí)也應注意資金最終的落實(shí)以及其落實(shí)的質(zhì)量，例如拜登政府雖承諾對于綠色氣候基金提供30億美元資金支持，但也明確表示了資金在美國國會(huì )通過(guò)的難度；部分金融機構承諾提供綠色金融資金支持，但仍需關(guān)注其資金提供的方式和統計的規范。
三、適應氣候變化共識再度強化，全球氣候適應目標（GGA）框架基本形成
在適應氣候變化議題上，COP28延續了COP27對于適應議題的關(guān)注。為提高群眾意識，聯(lián)合國發(fā)布了一張名為“為什么1.5℃至關(guān)重要？”的圖片，對于全球氣溫持續升高的長(cháng)期影響進(jìn)行了形象化的展示。人類(lèi)在干旱和野火、糧食、海平面、生態(tài)系統等方面均將面臨由氣候變化帶來(lái)的難以逆轉的負面影響，適應措施的加強已然不可或缺。
對于適應議題的強調進(jìn)一步在大會(huì )決議案文中予以體現。其中在早期預警系統方面，大會(huì )呼吁到2027年，全面普及極端天氣氣候事件早期預警系統，并邀請發(fā)展伙伴、國際金融機構以及金融機制的運營(yíng)實(shí)體為“早期預警全覆蓋”倡議的實(shí)施提供支持。
大會(huì )對于截至2030年前的應對氣候變化行動(dòng)提出了多項適應目標，包括大幅減少由氣候變化引起的水資源短缺；實(shí)現氣候適應型食品和農業(yè)生產(chǎn)、食品供應和分配；實(shí)現對氣候變化相關(guān)健康影響的適應能力；減少氣候對生態(tài)系統和生物多樣性的影響；提高基礎設施和人類(lèi)定居點(diǎn)對氣候變化影響的適應能力等。同時(shí)，大會(huì )明確了全球適應目標（GGA）的框架，指出應當從適應周期迭代的不同維度開(kāi)展適應行動(dòng)和提供支持，具體包括（a）影響、脆弱性和風(fēng)險評估；（b）規劃；（c）實(shí)施；（d）監測、評估和學(xué)習四個(gè)方面。
本次全球盤(pán)點(diǎn)同時(shí)強調了適應資金面臨的缺口，指出到2030年，發(fā)展中國家的適應資金需求估計為每年2150 - 3870億美元。而為了滿(mǎn)足適應融資缺口，發(fā)達國家到2025年前至少應將適應資金較2019年水平翻倍。同時(shí)，對于發(fā)達國家的氣候資金承諾的兌現，也需要實(shí)現減緩和適應的平衡。
在集體性宣言和承諾方面，本次大會(huì )通過(guò)了《COP28阿聯(lián)酋氣候救濟、恢復與和平宣言》，獲得了包括中、美在內的80個(gè)國家以及43個(gè)國際組織的簽署，共同為氣候適應和韌性建設提供資金支持，強化協(xié)調與合作，提高氣候脆弱區域和群眾的氣候風(fēng)險抵抗能力。同時(shí)，大會(huì )主席國阿聯(lián)酋和中國聯(lián)合發(fā)起了《COP28阿聯(lián)酋氣候、自然與人類(lèi)聯(lián)合聲明》，強化在國家氣候行動(dòng)、生物多樣性保護以及土地恢復方面的規劃和行動(dòng)，獲得了18個(gè)國家的共同簽署。在氣候變化對人類(lèi)健康的影響上，超過(guò)120個(gè)國家共同簽署了《COP28阿聯(lián)酋氣候與健康宣言》，以加快行動(dòng)，保護人們的健康免受氣候日益變化的影響。在糧食安全方面，159個(gè)國家通過(guò)了《COP28關(guān)于可持續農業(yè)、韌性糧食體系及氣候行動(dòng)的阿聯(lián)酋宣言》，在應對氣候變化的同時(shí)保障農業(yè)和糧食體系的安全。在性別議題上，會(huì )議上啟動(dòng)了《COP28性別響應的公正轉型&氣候行動(dòng)伙伴關(guān)系》，獲得了包括中、美在內的68個(gè)國家的支持，用以應對女性在氣候變化環(huán)境下所面臨的不平等影響。
四、后續安排和尚未解決的問(wèn)題
此次全球盤(pán)點(diǎn)的重要目的是審視各國在當前階段的氣候承諾和實(shí)際進(jìn)展，并為下一階段國家自主貢獻（NDCs）的制定提供指引。針對下一階段NDC的提交，大會(huì )決議指出各締約方應當在2025年召開(kāi)的COP30前至少提前9-12個(gè)月向秘書(shū)處提交其下一份NDC，并要求各方的新版NDC應當體現出較現版NDC的進(jìn)展，并反映出該國最高的氣候雄心，反映出共同但有區別的責任以及國家根據其各自情況所具備的不同能力。
針對新版NDC的內容，最終決議鼓勵各方在新提交的NDC中提出其到2035年的國家自主貢獻。對此，我國的氣候變化事務(wù)特使解振華已在COP28大會(huì )上表示，中國政府準備在2025年提出到2030、2035年《巴黎協(xié)定》中國自主貢獻的新目標及新舉措。
雖然本次大會(huì )成果頗豐，但相較于各方所認識到的應對氣候變化工作在各方面存在的巨大缺口，目前的氣候行動(dòng)進(jìn)展依舊給全球各地，尤其是面臨迫切危機的小島嶼國家等地區遺留了巨大危機。同時(shí)在部分關(guān)鍵問(wèn)題上，例如各界所關(guān)注的《巴黎協(xié)定》第六條的進(jìn)展，在COP28最后一天的談判中，各國拒絕通過(guò)第6.2條以及6.4條的最新提案，關(guān)于國家間合作履約機制的設計尚未能夠達成新的各方共識，針對細節的討論進(jìn)一步推遲到下一屆氣候變化大會(huì )。但從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，各國拒絕此份提案的主要原因是擔心自愿碳市場(chǎng)的公正性以及碳信用質(zhì)量的難以保障，也體現了各方對于減排目標履約更為嚴格的要求，也是希望整改全球自愿碳市場(chǎng)的一個(gè)重要表態(tài)。
回顧COP28會(huì )議的進(jìn)展，無(wú)疑本屆氣候變化大會(huì )是史上最“熱”，爭議最多，行動(dòng)進(jìn)展最為迫切的一屆大會(huì )。會(huì )議期間發(fā)布的《全球臨界點(diǎn)》報告指出了隨著(zhù)全球持續變暖，地球即將迎來(lái)包括溫暖水域珊瑚礁死亡、北大西洋大氣環(huán)流中斷在內的5個(gè)災難性的氣候臨界點(diǎn)的到來(lái)。然而同時(shí)，人們關(guān)于“逐步淘汰化石能源”、“發(fā)達國家的氣候資金承諾”、“CBAM”以及“公正轉型”等關(guān)鍵議題的爭論還在持續進(jìn)行。本次會(huì )議在很多議題上達成了重要的進(jìn)步，然而人類(lèi)在應對氣候變化危機這一挑戰的進(jìn)程上依舊任重道遠。正如UNFCCC執行秘書(shū)長(cháng)西蒙·斯蒂爾所說(shuō)，“盡管我們在迪拜沒(méi)能徹底翻過(guò)化石能源時(shí)代的一頁(yè)，但這次的成果是終結的開(kāi)始”。我們也期望未來(lái)在阿塞拜疆、巴西召開(kāi)的COP29和COP30上，關(guān)于氣候行動(dòng)的更多議題得到解決，政府、企業(yè)、金融機構以及更為廣泛的機構和個(gè)人能夠參與到氣候行動(dòng)中來(lái)，共同加速2050年前的全球氣候目標實(shí)現進(jìn)程。
作者：
王 遙 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院院長(cháng)
劉慧心 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究中心執行主任
崔 瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院副院長(cháng)
