2023年12月4日是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第28屆締約方大會(huì )（COP28）的資金日，關(guān)于氣候資金的議題成為全場(chǎng)焦點(diǎn)。除了各界所關(guān)注的發(fā)達國家2025年后新的集體量化資金目標（New Collective Quantified Goal，NCQG）外，在大會(huì )召開(kāi)的前幾天內，以損失與損害基金為代表的各類(lèi)氣候資金相關(guān)承諾已實(shí)現多方進(jìn)展。本文將以全球氣候減緩和適應資金缺口現狀為基礎，分析發(fā)達國家的氣候資金承諾進(jìn)展，并梳理COP28大會(huì )期間的已發(fā)生的各方資金承諾，展望未來(lái)的全球氣候資金發(fā)展前景。
一、全球氣候資金缺口
當前的全球氣候行動(dòng)依舊遠落后于《巴黎協(xié)定》目標需要。COP28會(huì )議前夕發(fā)布的《2023年排放差距報告》數據顯示，當前各國在《巴黎協(xié)定》下所作的承諾預計將導致全世界在本世紀內較工業(yè)化前水平升溫2.5-2.9℃；首次全球盤(pán)點(diǎn)的技術(shù)報告也指出，全球實(shí)現1.5℃溫控目標的時(shí)間窗口正在迅速縮小。全球氣候危機的緊迫性日益增長(cháng)，然而現有的氣候行動(dòng)卻依舊滯后，應對氣候變化的不力表現將會(huì )給全世界帶來(lái)不可估量的災難，需要立即采取有效行動(dòng)。
全球氣候融資總量顯著(zhù)增長(cháng)，但資金缺口依舊巨大。根據CPI最新統計數據，全球氣候融資總額在2021和2022兩年間的均值為近1.3萬(wàn)億美元，較2019和2020年的平均額大幅增長(cháng)94%，達到歷史峰值，顯示全球氣候融資在經(jīng)歷了新冠疫情期間短暫的“瓶頸期”后迎來(lái)了新的爆發(fā)。然而據CPI估算，為實(shí)現《巴黎協(xié)定》的1.5℃溫控目標，平均場(chǎng)景下，2022-2030年全球年氣候融資總需求量將從8.1萬(wàn)億升至9萬(wàn)億美元，而2031至2050年的年均需求量將超10萬(wàn)億美元。以8.1萬(wàn)億美元的資金需求量計算，2021至2022的年均融資額僅達到了需求的15.6%，全球每年應對氣候變化的資金缺口依然巨大。
隨著(zhù)氣候資金缺口的持續存在，氣候行動(dòng)長(cháng)期不及預期，將進(jìn)一步帶來(lái)全球氣溫的增長(cháng)和氣候風(fēng)險影響的加劇。當前氣候變化正在威脅著(zhù)世界各地的所有國家、社區和人民，全球迫切需要增加適應氣候變化行動(dòng)，并且加強努力以避免或盡量減輕、有效處理?yè)p失和損害。然而據CPI統計數據，2021至2022年度的適應類(lèi)資金量為630億美元，僅占氣候資金總量的5%。UNEP發(fā)布的《2023年適應差距報告》也指出，基于2021年的國際適應資金流，發(fā)展中國家的適應資金缺口約為每年1940億美元至3660億美元。氣候風(fēng)險的加劇伴隨著(zhù)地區戰爭以及疾病的蔓延正在極大程度威脅著(zhù)發(fā)展中國家的居民生存，尤其是缺少準備、難以從災難中恢復的地區，這些區域迫切需要得到國際社會(huì )和更多資金方的關(guān)注。
二、發(fā)達國家集體氣候資金承諾進(jìn)展
發(fā)達國家1000億美元氣候資金承諾尚未完全落實(shí)。在2009年哥本哈根舉辦的COP15上，發(fā)達國家承諾要實(shí)現一個(gè)集體目標，即到2020年每年為發(fā)展中國家的氣候行動(dòng)籌集1000億美元，該目標在COP21上被延期至2025年，這是迄今為止國際社會(huì )最接近集體氣候融資目標的計劃。然而參考OECD的最新報告，發(fā)達國家在2021年僅提供了896億美元的氣候資金，依舊沒(méi)有達成目標。同時(shí)，國際社會(huì )對于氣候資金的數據統計也存在爭議，許多南南合作國家質(zhì)疑部分資金非新增，而是簡(jiǎn)單從其他發(fā)展基金挪用，以及在工具選擇上過(guò)度依賴(lài)貸款，并將私人資金納入其中等，進(jìn)一步削弱了該數據的公信力。雖然近期OECD稱(chēng)發(fā)達國家在2022年可能已經(jīng)完成該目標，但尚沒(méi)有已核實(shí)的數據予以佐證。
新的氣候資金目標正在研究制定中。在巴黎氣候變化大會(huì )上，各方?jīng)Q議要在2025年締約方會(huì )議之前，從每年1000億美元的基礎上設置一個(gè)新的集體量化目標（NCQG），以支持發(fā)展中國家的需求和優(yōu)先事項。該項工作從2022年起正式啟動(dòng)，在UNFCCC 2022-24年特設工作方案的推動(dòng)下，迄今已舉行了八次技術(shù)專(zhuān)家對話(huà)（Technical Expert Dialogue，TED），包括最近一次在COP28開(kāi)幕前兩天（11月28日）舉行的TED8，重點(diǎn)回顧了2023年的工作進(jìn)展，以及討論了在2024年完成NCQG設立的相關(guān)議題。其中，幾乎所有與會(huì )者都提到了要加快與氣候融資目標相關(guān)問(wèn)題的政治接觸，同時(shí)學(xué)習UNFCCC在資金機制上的經(jīng)驗做法，借鑒損失與損害基金的“過(guò)渡委員會(huì )”（TC）以及全球適應目標的工作經(jīng)驗。
發(fā)展中國家和發(fā)達國家在NCQG上存在多方面意見(jiàn)分歧。在12月3日舉行的NCQG高級別部長(cháng)對話(huà)會(huì )議上，發(fā)達國家和發(fā)展中國家在NCQG的資金來(lái)源、時(shí)間框架、質(zhì)量和數量、工作方式上均存在意見(jiàn)分歧。關(guān)于資金來(lái)源，發(fā)達國家強調需要依靠私營(yíng)部門(mén)并擴大資金支持者范圍，而發(fā)展中國家則強調資金來(lái)源應主要來(lái)自公共資本。關(guān)于新目標的時(shí)間框架，大多數發(fā)展中國家表示傾向于較短的五年時(shí)間框架，并應設立適當的審查機制，以確保兌現承諾，而一些發(fā)達國家則傾向于制定一個(gè)長(cháng)期的時(shí)間框架。對于資金的質(zhì)量因素，發(fā)展中國家則強調NCQG必須是新的、額外的和可預測的，其數據必須是基于發(fā)展中國家需求和優(yōu)先事項。各國代表就NCQG的設立提出了各自的觀(guān)點(diǎn)，可以預見(jiàn)在2024年NCQG正式制定前，針對細節的討論還會(huì )有多輪談判。
三、COP28期間的氣候資金進(jìn)展
根據COP28官方推文數據顯示，截至第四天，大會(huì )已經(jīng)動(dòng)員了超過(guò)570億美元。其中最受關(guān)注的包括對于損失與損害基金（Loss and Damage Fund）以及阿聯(lián)酋發(fā)起設立的私人氣候基金等氣候資金的承諾，對于加速全球氣候行動(dòng)預計將發(fā)揮重要作用。
損失與損害基金機制正式落地。在COP28開(kāi)幕首日，大會(huì )決議通過(guò)了一項新的融資機制，通過(guò)建立損失與損害基金，用于幫助那些受到氣候變化負面影響的脆弱國家。根據決議草案內容，在為期四年的過(guò)渡期內，該基金將由世界銀行作為其下的一只金融中介基金（financial intermediary fund）來(lái)運作。世界銀行需要滿(mǎn)足11條具體要求，以維持其對基金的持續運營(yíng)。有資格獲得該基金支持是那些特別容易受到氣候變化不利影響的發(fā)展中國家，具體的資金支持方式包括主要贈款和高度優(yōu)惠的貸款，以及擔保、直接預算支持和政策性融資等，同時(shí)也支持混合融資。
截至目前，部分國家已經(jīng)對損失與損害基金做出了出資的承諾，總金額超過(guò)7.2億美元。其中，阿聯(lián)酋作為本次大會(huì )的主席國，承諾提供1億美元；歐盟承諾為基金提供2.25億歐元（合2.45億美元），包括德國承諾提供的1億美元；英國承諾提供4000萬(wàn)英鎊（合5050萬(wàn)美元）；美國和日本分別承諾提供1750萬(wàn)美元和1000萬(wàn)美元；西班牙承諾提供2000萬(wàn)歐元（約合2170萬(wàn)美元）；葡萄牙承諾提供500萬(wàn)歐元（544萬(wàn)美元）等。就各國的認捐金額來(lái)看，現有的承諾資金相較全球損失與損害的實(shí)際資金需求還有較大差距。部分國家的資金承諾也不盡如人意，特別是自詡為全球氣候融資領(lǐng)導者的美國僅出資了1750萬(wàn)元，這也讓美國成功躋身大會(huì )首日“化石獎”的獲獎名單。
阿聯(lián)酋推動(dòng)建立新的私營(yíng)氣候投資基金，推動(dòng)社會(huì )資本的氣候投融資進(jìn)程。12月1日，在包括貝萊德（BlackRock）在內的一些全球最大投資者的支持下，阿聯(lián)酋宣布要向新成立的氣候基金ALTéRRA注資300億美元，以致力于打造一個(gè)更加公平的氣候金融體系，同時(shí)關(guān)注提升發(fā)展中國家的融資能力。在300億美元的資金支持下，ALTéRRA將成為全球最大的私營(yíng)氣候投資基金，并計劃在2030年前在全球進(jìn)一步撬動(dòng)2500億美元，以引導社會(huì )資本投入應對氣候變化領(lǐng)域。
此外，各類(lèi)氣候資金承諾紛紛涌現，用于支持不同維度的氣候行動(dòng)。12月4日，阿聯(lián)酋銀行承諾動(dòng)員1萬(wàn)億迪拉姆（約合2000億美元）用于綠色金融；綠色氣候基金獲得了史上最大的一筆125億美元的增資；亞洲開(kāi)發(fā)銀行承諾在2024至2029年間為菲律賓提供100億美元的氣候資金，以幫助菲律賓實(shí)現其《巴黎協(xié)定》下的氣候目標。此外，各國、慈善機構和企業(yè)承諾為減少甲烷排放提供超過(guò) 10 億美元的贈款；各國和全球捐助者為幫助戰勝被忽視的熱帶疾病，已認捐超過(guò) 7.77 億美元。瑞士宣布再提供 1,500 萬(wàn)瑞士法郎的多年期捐款，以加強其在適應基金方面的工作；法國和日本宣布，他們將帶頭支持非洲開(kāi)發(fā)銀行的基金，將特別提款權（SDR）用于發(fā)展中國家的氣候和發(fā)展議題。各國和國際組織、金融機構紛紛提出其氣候資金承諾，也將構成本屆氣候變化大會(huì )的重要成果之一。
四、國際氣候資金發(fā)展展望
正如UNFCCC執行秘書(shū)長(cháng)西蒙·斯蒂爾在大會(huì )上所說(shuō)，資金是促成氣候行動(dòng)的重要要素，我們需要轉變思路，擺脫為發(fā)展中國家提供資金是“慈善”或“發(fā)展援助”的觀(guān)念；相反，應當從利己的角度樂(lè )觀(guān)看待減緩和適應投資。這是對于國際氣候資金發(fā)展的美好愿景。
針對發(fā)達國家新的集體量化目標，我們期待明年形成新的具有雄心的具體方案。NCQG是發(fā)達國家和發(fā)展中國家協(xié)同應對氣候變化議題的重要鎖鏈，關(guān)乎著(zhù)全球氣候行動(dòng)中的最關(guān)鍵的兩個(gè)議題——資金和信任。從過(guò)去氣候資金談判吸取的經(jīng)驗表明，未來(lái)一年，對于NCQG的討論有必要繼續從技術(shù)層面著(zhù)手，而不是僅由政治層面推動(dòng)。通過(guò)2022年起的多輪技術(shù)專(zhuān)家對話(huà)，我們可以期待新的NCQG的設定不會(huì )再像1000億美元的承諾一般缺少協(xié)商和科學(xué)支撐，新的資金目標應當更加反映發(fā)展中國家的損失與損害需求。而在同時(shí)，發(fā)達國家集體均在強調資金應當覆蓋更廣泛的來(lái)源渠道，涉及公共和私人、國際和國內，需要警惕發(fā)達國家再利用更廣的資金范圍來(lái)規避自身實(shí)際的資金投入。因此在這樣的背景下，強調公共資金的核心地位以及對其數額進(jìn)行明確的目標設定將是提振各方信心以及強化目標審查的重點(diǎn)之一。
針對目前已達成的各項氣候資金承諾，則需要進(jìn)一步關(guān)注承諾的落實(shí)和資金的成效。UNFCCC執行秘書(shū)長(cháng)西蒙·斯蒂爾指出，當下一個(gè)的很清晰的現實(shí)是，現有的全球大多數氣候資金依舊流向了發(fā)達國家。這在一方面體現出了現有市場(chǎng)機制對于資金的配置作用，但在另一方面，證明了全球當前的金融體系依舊沒(méi)能匹配應對氣候變化的需求，金融體系亟待深度改革。我們很高興看到COP28首日落地的損失與損害基金，以及各類(lèi)主體做出的氣候資金承諾，但同時(shí)，“偽氣候”“漂綠”等現象在全球依舊普遍，極大程度削弱了氣候資金的實(shí)際氣候成效。展望未來(lái)，機構的綠色化改革和氣候優(yōu)先的機制設計可能在部分情況下比簡(jiǎn)單的資金承諾更重要。國家乃至各類(lèi)企業(yè)機構的氣候資金使用同樣需要市場(chǎng)的廣泛監督，來(lái)共同推進(jìn)氣候資金最終達成實(shí)效。
作者：
崔 瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院副院長(cháng)
劉慧心 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究中心執行主任
