從20世紀90年代末至21世紀初，水治理模式在世界范圍內發(fā)生了深刻的轉變，其中一項重要的轉變是從國家主導型的、以工程建設為重心的需求側管理方式向以市場(chǎng)為導向的需求側管理方式的轉變。中國的水資源政策改革在很多方面反映了這種全球范圍內水治理模式的轉變。為應對水資源短缺的挑戰，中國致力于建設節水型社會(huì )，對市場(chǎng)手段在水資源管理與配置中的作用提出了新的要求，其中一項重要的改革措施是發(fā)展水權交易市場(chǎng)。我國從2000年左右開(kāi)始對水權交易進(jìn)行初步嘗試與實(shí)踐，2014年7月到2017年底，寧夏、江西、湖北、內蒙古、河南、甘肅、廣東七個(gè)水權交易試點(diǎn)省區基本完成試點(diǎn)任務(wù)，2016年6月28日，作為國家級水權交易平臺，中國水權交易所正式開(kāi)業(yè)運營(yíng)。水權交易市場(chǎng)建設取得了初步進(jìn)展，但還存在很多問(wèn)題，由于市場(chǎng)發(fā)展尚不成熟，還沒(méi)有基于此的金融產(chǎn)品和融資工具推出。本文將對水權交易市場(chǎng)的發(fā)展情況和存在的主要問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出相應的政策建議。
一、中國水權交易市場(chǎng)的發(fā)展情況
水權是指水資源的所有權以及從所有權中分設出的用益權。水資源的所有權是對水資源占有、使用、收益和處置的權利。我國《水法》明確規定，水資源屬于國家所有，水資源的所有權由國務(wù)院代表國家行使?？山灰姿畽噌槍Φ氖撬Y源的使用權。
（一）七個(gè)省區的水權試點(diǎn)已基本完成任務(wù)并通過(guò)驗收
我國對水權交易的初步嘗試與實(shí)踐包括2002年開(kāi)始的甘肅張掖農戶(hù)間的水票流轉，以及2003年開(kāi)始的寧夏、內蒙古黃河水權由農業(yè)向工業(yè)的有償轉換等。2014年7月啟動(dòng)了寧夏、江西、湖北、內蒙古、河南、甘肅、廣東七個(gè)省區的水權試點(diǎn)，歷時(shí)三年，于2017年底基本完成試點(diǎn)任務(wù)并陸續通過(guò)驗收，試點(diǎn)形成的經(jīng)驗將通過(guò)指導完善相關(guān)政策制度和規范交易流轉行為，進(jìn)一步在更大的范圍內復制推廣。試點(diǎn)工作主要圍繞三項重點(diǎn)內容進(jìn)行：水資源使用權確權登記、水權交易流轉、水權制度建設[1]。七個(gè)試點(diǎn)省區根據自身的工作基礎和地方實(shí)際情況，對試點(diǎn)的具體內容也有不同的側重，如下表所示：
表1. 全國水權試點(diǎn)各省區工作重點(diǎn)內容[2]
（二）市場(chǎng)發(fā)揮配置水資源的作用處于起步階段
2016年4月水利部印發(fā)的《水權交易管理暫行辦法》為水權交易的實(shí)踐提供了具體的制度基礎。根據《暫行辦法》，水權交易是指“在合理界定和分配水資源使用權基礎上，通過(guò)市場(chǎng)機制實(shí)現水資源使用權在地區間、流域間、流域上下游、行業(yè)間、用水戶(hù)間流轉的行為[3]?！本唧w而言，水權交易包括區域水權交易、取水權交易、以及灌溉用水戶(hù)水權交易三種形式?！稌盒修k法》規定，“水權交易一般應當通過(guò)水權交易平臺進(jìn)行，也可以在轉讓方與受讓方之間直接進(jìn)行。區域水權交易或者交易量較大的去水權交易，應當通過(guò)水權交易平臺進(jìn)行[4]?！?/p>
2016年6月28日，中國水權交易所正式開(kāi)業(yè)運營(yíng)。作為國家級水權交易平臺，中國水權交易所由12家出資人共同出資注冊資本6億元人民幣[5]，為股份有限公司，經(jīng)營(yíng)范圍包括組織引導符合條件的用水戶(hù)開(kāi)展經(jīng)水行政主管部門(mén)認可的水權交易，開(kāi)展交易咨詢(xún)、技術(shù)評價(jià)、信息發(fā)布、中介服務(wù)、公共服務(wù)等配套服務(wù)。一系列水權交易制度也相繼出臺，主要包括《中國水權交易所水權交易規則（試行）》等。2018年2月，水利部、國家發(fā)改委、財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于水資源有償使用制度改革的意見(jiàn)》，要求全面落實(shí)最嚴格水資源管理制度，有效推進(jìn)水資源有償使用制度改革，并進(jìn)一步對水權確權登記、水權交易等方面的工作提出了具體要求[6]。
根據中國水權交易所官方網(wǎng)站上公布的成交信息，截至2018年10月31日，累計成交的水權交易量的具體情況如下表所示：
表2：中國水權交易所公布的水權交易情況[7]
從表中數據可見(jiàn)，中國水權交易所達成交易的水量相對于全國水資源的使用量而言?xún)H占極微小的一部分，市場(chǎng)在水資源配置中發(fā)揮作用才剛剛起步，尚未推出基于水權的金融產(chǎn)品和融資工具。值得肯定的是，水資源配置管理的模式已由單純的行政管理向政府與市場(chǎng)兩手發(fā)力的方向逐漸轉變。
二、水權交易市場(chǎng)存在的問(wèn)題和挑戰
（一）水權作為一項法律權利保障薄弱，不利于激勵用水者參與市場(chǎng)交易
目前的法律框架下，水資源的使用權從所有權中分離出來(lái)的過(guò)程仍然很難避免公權與私權混合的問(wèn)題。例如作為可交易的區域水權，在權利性質(zhì)和實(shí)際行使上，如何明確界定政府作為水資源管理者的行為和作為用水者的行為，還需要做相應的制度安排。
以取水許可為基礎的取水權，仍然面臨確權登記不全、權利穩定性較弱，進(jìn)而難以滿(mǎn)足權利保護要求的問(wèn)題。由于制度銜接不佳，確權登記制度還有待建立和完善，取水權的法律保障度不高，無(wú)法真正激勵市場(chǎng)參與度。目前取水許可證的期限為5-10年，其所能保障的權利的穩定性相對比較有限。黃河流域農業(yè)水權向工業(yè)轉讓的交易期限多為25年，在25年之內取水許可證的更新和延續存在行政許可程序的不確定性，難以滿(mǎn)足權利穩定性要求。在權利保護上，監督管理制度仍然較為落后，擅自取水等問(wèn)題的追責機制仍有待加強。
（二）市場(chǎng)的作用發(fā)揮不足，交易活躍度和流動(dòng)性較差
從2014年到2017年底，寧夏、江西、湖北、內蒙古、河南、甘肅、廣東七個(gè)省區展開(kāi)了對水權交易模式、交易平臺和相關(guān)制度建設等多方位的實(shí)踐探索，取得了階段性的進(jìn)展，政府的主導在水權交易市場(chǎng)發(fā)展的推進(jìn)方面起到了決定性的作用。但是，政府主導也導致了在某些方面市場(chǎng)的作用發(fā)揮不足，如取水許可在很多情況下為無(wú)償劃撥，通過(guò)水權抵押、入股等方式發(fā)揮水權資產(chǎn)作用的制度仍屬空白。此外，有些政府部門(mén)從自身部門(mén)利益出發(fā)行使水資源管理權，使得水權商品化的程度更加難以提高。
從目前各個(gè)試點(diǎn)省區的交易情況來(lái)看，除了內蒙古的水權交易量較為活躍之外，其他省區的交易活躍度都不高，以廣東省為例，自試點(diǎn)完成之后尚未達成新的交易?，F階段的水權交易仍然重度依賴(lài)行政力量的撮合，水權交易市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展面臨著(zhù)如何激發(fā)市場(chǎng)自身活力、提高市場(chǎng)參與度的挑戰。
從交易方式上看，絕大多數的交易量來(lái)自于協(xié)議轉讓。中國水權交易所官方網(wǎng)站公布的成交信息顯示，截至2018年10月31日的88筆交易中，僅有9筆為公開(kāi)交易，其余79筆均為協(xié)議轉讓。這一數據也突出了水權交易受時(shí)空條件限制從而導致水權流轉難度較大的問(wèn)題?？偟膩?lái)說(shuō)，目前的水資源分配仍然主要依靠行政手段，在微觀(guān)配置層面尤為明顯，水資源在微觀(guān)層面的計劃用水、節約用水等都依靠行政手段。市場(chǎng)在水權交易環(huán)節中作用發(fā)揮得很小，商品化程度難以提高，水權交易協(xié)議轉讓的案例大多依賴(lài)政府撮合進(jìn)行。
（三）交易平臺在服務(wù)市場(chǎng)、促進(jìn)市場(chǎng)活躍度方面的作用有待提高
除了國家級的水權交易平臺中國水權交易所，一些地方也建立了省級的交易平臺，例如內蒙古水權收儲轉讓中心、河南水權收儲轉讓中心等。交易平臺對水權交易的運作提供支撐、協(xié)調、引導和推動(dòng)水權流轉。從目前的交易情況看，大部分的交易采取協(xié)議轉讓的方式，地方級水權交易平臺在協(xié)議轉讓的達成過(guò)程中發(fā)揮了重要的作用。交易主體達成交易意向后，通過(guò)中國水權交易所平臺進(jìn)行交易，由中國水權交易所組織簽訂交易協(xié)議，并按成交金額的1.0%收取交易服務(wù)費。這樣的制度設計不利于降低交易成本，也不利于激發(fā)參與交易的積極性。不同級別的交易平臺如何協(xié)調好工作關(guān)系，如何共同發(fā)力服務(wù)市場(chǎng)、促進(jìn)市場(chǎng)活躍度，還需要更深入的探索。
（四）各地交易價(jià)格差異大，無(wú)法體現水權真正內在價(jià)值
從中國水權交易所公布的成交價(jià)格來(lái)看，價(jià)格呈現較大的區域差異。成交價(jià)最高為1.2元/立方米，發(fā)生在2016年10月，交易雙方主體為山西中設華晉鑄造有限公司（受讓方）和山西運城槐泉灌區（出讓方）。其次是2016年6月在寧夏京能中寧電廠(chǎng)籌建處（受讓方）和中寧國有資本運營(yíng)有限公司（出讓方）之間成交的0.931元/立方米。河南省的三筆南水北調水量交易的平均成交價(jià)格約為0.82元/立方米。內蒙古自治區的多筆農業(yè)灌溉節約的水量轉讓給工業(yè)企業(yè)的交易首付成交價(jià)格為0.6元/立方米。2016年5月的永定河上游跨區域水量交易 北京官廳水庫（受讓方）和張家口市友誼水庫、張家口市響水堡水庫、大同市冊田水庫（出讓方）之間，成家價(jià)格為0.294元/立方米，之后的幾筆成交則按照永定河上游集中輸水統一價(jià)格執行，即放水0.06元/立方米，收水0.35元/立方米。 灌溉用水戶(hù)水權交易的成交價(jià)格普遍較低，大致在0.1-0.3元/立方米之間。以上實(shí)例的水權交易價(jià)格差異體現了交易的內涵差異，比如內蒙古黃河取水權轉讓的價(jià)格主要基于農業(yè)灌溉節水所投入的節水改造費用，河南南水北調水量轉讓的價(jià)格則主要以南水北調工程供水價(jià)格為參考。由于市場(chǎng)自發(fā)的交易行為很少，供需關(guān)系影響價(jià)格浮動(dòng)的市場(chǎng)定價(jià)功能尚未開(kāi)始發(fā)揮作用。
三、對發(fā)展水權交易市場(chǎng)的政策建議
（一）在總結各試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎上，明確推廣復制經(jīng)驗的具體目標和方向
在肯定七省區水權試點(diǎn)取得階段性成果的同時(shí)，有必要著(zhù)重分析進(jìn)一步推廣和復制經(jīng)驗的困難和挑戰，落實(shí)應對措施，明確深化改革的目標和努力方向。在國家層面上，作為國家級交易平臺的中國水交所可以利用自身優(yōu)勢，采取多種方式為各地區創(chuàng )造互相交流學(xué)習的機會(huì )。除定期的會(huì )員活動(dòng)之外，可以牽頭組織會(huì )員單位在各地進(jìn)行實(shí)地考察和調研活動(dòng)。在地方層面上，水行政主管部門(mén)和地方水權交易平臺可以引導相關(guān)政府職能部門(mén)、用水企業(yè)機構、其他相關(guān)支撐行業(yè)加強交流，為水權交易市場(chǎng)的建設和發(fā)展群策群力。
（二）重視水權交易市場(chǎng)發(fā)展與其他水利改革措施的銜接和協(xié)調，培育市場(chǎng)更好地發(fā)揮水資源優(yōu)化配置的作用
我國在計劃經(jīng)濟體制下形成的思維定勢對水資源的價(jià)值缺乏尊重市場(chǎng)規律的認識，依靠政府補貼造成的水資源的無(wú)價(jià)和廉價(jià)，導致水資源的極大浪費，同時(shí)也不利于培育水權交易市場(chǎng)。水權交易市場(chǎng)的發(fā)展需要與其他水利改革措施包括農業(yè)水價(jià)綜合改革、確權登記制度建設等做好銜接和協(xié)調。比如農業(yè)水價(jià)綜合改革，與水權制度建設兩者相輔相成，一方面，農業(yè)水權制度建設是農業(yè)水價(jià)改革的重要基礎，另一方面，水價(jià)改革的成效反過(guò)來(lái)助力水權制度建設，兩者的銜接和協(xié)調至關(guān)重要。多種市場(chǎng)手段良好配合，才能培育起真正具有自身活力的市場(chǎng)，在水資源的優(yōu)化配置中發(fā)揮更關(guān)鍵的作用。
（三）通過(guò)制度設計的完善降低交易成本，激發(fā)參與市場(chǎng)的積極性
根據產(chǎn)權經(jīng)濟學(xué)理論，交易成本是影響水權交易的關(guān)鍵變量。如何降低交易成本，是水權制度建設和創(chuàng )新的重點(diǎn)。交易平臺，包括交易所和交易中介，在降低交易成本方面的巨大潛力還有待挖掘。在我國現階段國家級和地方級交易平臺共存的背景下，相關(guān)機構應致力于共同探索如何實(shí)現良性運作，避免增加不必要的成本。同時(shí)，在為交易主體提供市場(chǎng)信息方面，交易平臺與負責確權登記的部門(mén)應通力合作，實(shí)現水權信息的暢通，為交易主體提供易獲取、準確完善的市場(chǎng)信息，幫助交易雙方根據信息做出相應決定。
（四）建立健全對利益相關(guān)者權益的保障機制，探索市場(chǎng)外部性問(wèn)題的應對措施
目前成交最活躍的黃河水權轉讓交易在解決新增企業(yè)用水需求、控制用水總量、為灌區改造提供資金等方面發(fā)揮了重要的作用。需要指出的是，按取水量進(jìn)行的自農業(yè)向工業(yè)的水權轉換，對可以重復利用的回歸水量、以及生態(tài)系統耗用水量可能產(chǎn)生影響，因而存在潛在的負面外部效應。如何確保水權交易的成本和收益將交易的外部性充分考慮進(jìn)來(lái)，為可能受到影響的利益相關(guān)方，特別是農民的用水權益和環(huán)境生態(tài)的用水權益，提供有效的法律保護，還是一個(gè)尚待解決的制度問(wèn)題。就保護農民用水權益而言，應積極探索水權轉讓程序中農民參與的有效機制。就保護環(huán)境生態(tài)用水權益而言，應針對權益主體缺位的問(wèn)題，明確賦予符合法律規定的部門(mén)或者機構相應的職能，對交易行為可能產(chǎn)生的外部性進(jìn)行必要的監督管理?？傮w來(lái)說(shuō)，應當明確利益保護問(wèn)題和補償原則，建立相應的補償制度和體系，對補償的標準、額度等進(jìn)行確定和評估，對補償的方式和期限進(jìn)行明確的規定，以此確保補償制度切實(shí)可行。
[1] 水利部關(guān)于開(kāi)展水權試點(diǎn)工作的通知（水資源[2014]222號）, http://cwex.org.cn/2016/gfxwj_0701/79.html
[2] 信息來(lái)源自2014年水利部關(guān)于開(kāi)展水權試點(diǎn)工作的通知
[3] 水利部水政法（2016）156號水利部關(guān)于印發(fā)《水權交易管理暫行辦法》的通知. http://www.gov.cn/zhengce/2016-05/22/content_5075679.htm
[4] 水利部水政法（2016）156號水利部關(guān)于印發(fā)《水權交易管理暫行辦法》的通知. http://www.gov.cn/zhengce/2016-05/22/content_5075679.htm
[5] 中國水權交易所官方網(wǎng)站：http://cwex.org.cn/
[6] 水利部水資源工作信息239期：http://szy.mwr.gov.cn/xxfb/gzxx/201803/t20180314_1032567.html
[7] 中國水權交易所官方網(wǎng)站：http://cwex.org.cn/
作者：江旻 墨爾本大學(xué)地理學(xué)院高級研究員、中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院特聘研究員
整理成稿：崔瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究室及碳金融實(shí)驗室負責人
如需轉載、引用本文觀(guān)點(diǎn)，請注明出處為“中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院”。
新媒體編輯：曹應盈
