用水權交易是利用市場(chǎng)化機制優(yōu)化水資源配置的重要手段，能夠顯著(zhù)提升水資源利用效率、優(yōu)化水資源配置結構，同時(shí)對于助力產(chǎn)業(yè)結構轉型升級、推動(dòng)社會(huì )經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展起到積極作用，因此，加快推進(jìn)我國用水權市場(chǎng)發(fā)展具有重要意義。2024年，我國印發(fā)《用水權交易管理規則（試行）》，有效鼓勵和規范用水權交易，推動(dòng)用水權交易市場(chǎng)規模實(shí)現了大幅增長(cháng)。
一、政策進(jìn)展情況
制度框架全面升級。2024年1月，水利部正式印發(fā)實(shí)施《用水權交易管理規則（試行）》，是落實(shí)“節水優(yōu)先、空間均衡、系統治理、兩手發(fā)力”治水思路的關(guān)鍵性政策文件，標志著(zhù)我國用水權交易制度體系進(jìn)入規范化和標準化階段，該規則從可操作、易執行等方面對用水權交易全流程進(jìn)行進(jìn)一步細化。確定了用水權交易的基本原則和管理部門(mén)的職責分工，細化了用水權交易要素，規范了用水權交易流程，明確了信息互通和信息安全要求，強化了交易風(fēng)險管理和監督管理，強調以水資源剛性約束為前提，規范全國統一市場(chǎng)的交易行為。在此框架下，《用水權交易技術(shù)導則（試行）》《用水權交易數據規則（試行）》同步印發(fā)實(shí)施，從技術(shù)層面提供了操作指引，統一了用水權交易數據規范。此外，2024年3月，國務(wù)院發(fā)布《節約用水條例》，在保障和監督環(huán)節提出要培育和規范水權市場(chǎng)，支持開(kāi)展多種形式的水權交易，健全水權交易系統，引導開(kāi)展集中交易，完善水權交易規則，并逐步將水權交易納入公共資源交易平臺體系。
跨領(lǐng)域政策協(xié)同創(chuàng )新。2024年4月，國務(wù)院發(fā)布《生態(tài)保護補償條例》全面貫徹落實(shí)習近平生態(tài)文明思想，堅持綠水青山就是金山銀山的理念，其中在市場(chǎng)機制部分提出國家建立健全碳排放權、排污權、用水權、碳匯權益等交易機制，推動(dòng)交易市場(chǎng)建設，完善交易規則。2024年6月，國家發(fā)展改革委、水利部、工業(yè)和信息化部、住房城鄉建設部、農業(yè)農村部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展節水產(chǎn)業(yè)的指導意見(jiàn)》，其中提出到2027年，節水產(chǎn)業(yè)規模達到萬(wàn)億，完善用水權制度體系，因地制宜推進(jìn)流域間、地區間、行業(yè)間、用水戶(hù)間等多種形式的水權交易，推廣“節水貸”融資服務(wù)，探索推廣取水權、排污權等權益類(lèi)抵押模式，加大對節水產(chǎn)業(yè)的信貸支持。
各地政府有效落實(shí)。在《用水權交易管理規則（試行）》引領(lǐng)下，2024年多個(gè)省市出臺或修訂相關(guān)用水權交易管理辦法，推動(dòng)地方用水權交易市場(chǎng)發(fā)展。例如，貴州省8月修訂《貴州省用水權交易規則（試行）》，刪除原規則中對城鎮供水企業(yè)的交易限制，與全國統一市場(chǎng)要求保持一致；海南省8月印發(fā)《海南省用水權交易指導規則（試行）》，推出再生水、礦井水、淡化海水等非常規水源交易制度，明確了再生水置換原水用水的認定標準；遼寧省11月發(fā)布《遼寧省用水權交易管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》，出臺了三類(lèi)轉讓限制，分別是地下水超采區指標、地表水超載區指標、用途變更損害公共利益的，以及三類(lèi)受讓限制，分別是不符合國家產(chǎn)業(yè)政策或列入國家產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄中淘汰類(lèi)的、不符合行業(yè)用水定額標準、未安裝符合國家技術(shù)標準的取水計量監測設施，致力于強化交易合規性。
二、市場(chǎng)進(jìn)展情況
在全面健全的政策體系引領(lǐng)下，我國用水權市場(chǎng)在2024年實(shí)現多維突破，交易范圍覆蓋至29個(gè)省級行政區，全年成交量、成交單數、成交總金額同比均實(shí)現大幅增長(cháng)。根據中國水權交易所數據，2024年，用水權交易總體成交水量為14.99億立方米，同比增長(cháng)178.1%；總體成交單數12997單，同比增長(cháng)125.6%；總體成交金額28383.9萬(wàn)元，同比增長(cháng)99.9%，總體情況如下所示：
圖1 2021-2024用水權交易市場(chǎng)規模
數據來(lái)源：中國水權交易所
圖2 2021-2024用水權交易市場(chǎng)成交金額及價(jià)格走勢
數據來(lái)源：中國水權交易所
從成交量來(lái)看，區域水權交易量、取水權交易量和灌溉用戶(hù)水權交易量分別為8.25億立方米、5.76億立方米、0.97億立方米，分別同比增長(cháng)293.7%、149.9%、-1.5%，其中區域水權和取水權實(shí)現較大幅度增長(cháng)，而灌溉用戶(hù)水權交易略有下降主要受制于小微交易分散性特征及計量設施覆蓋率不足等特點(diǎn)。占比上，2024年三者占比分別為55.1%、38.5%、6.5%，其中區域水權交易量占比較去年同期提高了16.2個(gè)百分點(diǎn)，主要原因在于《用水權交易管理規則（試行）》的出臺有效提高跨省交易意愿。從成交單數上看，區域水權交易量、取水權交易量和灌溉用戶(hù)水權分別完成39單、1520單、11438單，其中占全部成交單數0.3%的區域水權交易完成了55.1%的成交水量，說(shuō)明了區域水權交易具有顯著(zhù)的單筆交易規模巨大的特征。
圖3 2021-2024用水權成交情況結構概況
數據來(lái)源：中國水權交易所
從成交金額來(lái)看，2024年區域水權交易量、取水權交易量和灌溉用戶(hù)水權交易額分別為14149.73萬(wàn)元、13568.78萬(wàn)元、665.36萬(wàn)元，分別同比增長(cháng)51.1%、240.1%、-21.2%。三類(lèi)交易單價(jià)均有較大變動(dòng)，其中僅有取水權交易單價(jià)實(shí)現正增長(cháng)，2024年平均單價(jià)為0.24元/方，同比增長(cháng)36.1%；區域水權平均單價(jià)為0.17元/方，較去年同期降低0.28元/方，同比下降61.6%，主要是隨著(zhù)交易機制逐步完善，跨行業(yè)、跨區域交易活躍度明顯提升，供給側的增量緩解局部供需矛盾，交易規模的擴大一定程度上導致了交易單價(jià)的下降；灌溉用戶(hù)水權單價(jià)僅為0.07元/方，同比下降20.0%，導致灌溉用戶(hù)水權類(lèi)交易在成交單數大幅上升同時(shí)交易金額下降，主要原因在于一是節水技術(shù)普及改變了供需結構，農業(yè)用水總量下降促使結余水權進(jìn)入交易市場(chǎng)，導致市場(chǎng)供給過(guò)剩，進(jìn)而引發(fā)價(jià)格下行；二是小微交易缺乏規模效應，存在議價(jià)能力較弱及信息不對稱(chēng)等問(wèn)題，導致定價(jià)缺乏合理性。
圖4 2021-2024用水權成交金額及價(jià)格走勢結構概況
數據來(lái)源：中國水權交易所
分省市來(lái)看，山東省是全國用水權交易較為突出的省市，2024年成交單數排名首位，成交量和成交金額也排在次位。具體情況如下圖5、圖6、圖7所示：
圖5 2024年用水權成交單數分省市情況
圖6 2024年用水權成交量分省市情況
圖7 2024年用水權成交金額分省市情況
數據來(lái)源：中國水權交易所
2024年用水權交易市場(chǎng)取得一系列突破，區域水權交易方面，天津水務(wù)集團有限公司與保定水利投資發(fā)展集團有限責任公司簽訂水權交易協(xié)議，完成南水北調中線(xiàn)首單跨?。ㄖ陛犑校﹨^域水權交易，交易800萬(wàn)立方米用水指標，用于天津市12月冬季供水；松遼流域黑龍江五常市與吉林舒蘭市以跨省協(xié)議轉讓方式完成500萬(wàn)立方米農業(yè)用水指標交易，開(kāi)創(chuàng )東北地區區域水權交易先例。取水權交易方面，全國首單跨省取水權交易在四川成功簽約，交易水量500萬(wàn)立方米。灌溉用水戶(hù)交易方面，山東寧津、山西祁縣、四川仁和等地區探索開(kāi)展預留水權有償出讓?zhuān)M(jìn)一步豐富了灌溉用水戶(hù)間的交易模式。此外，用水權金融化探索成效初步顯現，江蘇昆山、江西上饒、湖南麻陽(yáng)等地促成7筆用水權抵質(zhì)押項目，融資金額近5億元，為水資源資產(chǎn)化提供新路徑。
三、發(fā)展建議
(一）完善水資源監測體系
水資源監測體系是落實(shí)水資源剛性約束制度的基礎性支撐，其科學(xué)性、完整性和時(shí)效性直接決定了交易價(jià)格的合理性與穩定性。當前我國通過(guò)實(shí)施《全國水資源監測體系建設總體工作方案（2024—2027年）》取得了一定進(jìn)展，但與完善用水權交易市場(chǎng)需求相比，仍存在監測網(wǎng)絡(luò )覆蓋不足、數據共享滯后等短板。下一步，要落實(shí)水資源監測體系建設總體方案，抓好《全國水資源監測體系建設總體工作方案（2024—2027年）》目標任務(wù)落實(shí)，加快推進(jìn)取水口取水監測計量、河湖斷面和地下水監測、監測計量數據信息化應用工作，同時(shí)要建立資源整合和信息共享機制，實(shí)現監測信息匯聚共享，社會(huì )各方能夠及時(shí)、準確、全面掌握各水源、各領(lǐng)域用水情況，特別是要有效傳導至灌溉用戶(hù)，減少其交易壁壘。完善水資源監測體系對落實(shí)水資源剛性約束制度形成有力支撐，助力用水權交易市場(chǎng)形成合理穩定的定價(jià)機制。
(二）強化用水權交易監管體系
行政監管方面，當前多數地區水行政主管部門(mén)和流域管理機構用水權職責界定模糊，缺乏權責清晰、協(xié)同有力的監管架構，缺失上下聯(lián)動(dòng)與橫向協(xié)調機制。例如，部分地區取水許可審批職責移交后，水利部門(mén)與行政審批部門(mén)審批流程銜接不暢，協(xié)作效率低下；在公共資源平臺等開(kāi)展的用水權交易，水行政主管部門(mén)因權限和機制等問(wèn)題難以實(shí)施有效監管。因此，亟需通過(guò)一系列舉措強化行政監管體系，一是進(jìn)一步明確各級水行政主管部門(mén)關(guān)于用水權改革的職責，確保責任落實(shí)到位；二是劃定水行政主管部門(mén)和行政審批部門(mén)職責邊界，構建緊密協(xié)調聯(lián)動(dòng)工作機制，保障審批與監管無(wú)縫銜接；三是聯(lián)合金融監管部門(mén)，建立協(xié)同監管機制，強化對自建交易系統、通過(guò)公共資源交易平臺開(kāi)展交易的進(jìn)行重點(diǎn)監管，推動(dòng)用水權交易市場(chǎng)健康有序運行。
市場(chǎng)監管方面，要強化用水權交易事前事中事后全流程監管，特別是要加強用水權交易的審批和監管，同時(shí)制定全國統一的用水權交易負面清單，明確禁止和限制交易相關(guān)要求，對未經(jīng)批準擅自改變取水用途的，不具備監測計量條件的，造成或加劇水資源超載的，擠占居民生活用水、農田灌溉合理用水和基本生態(tài)用水等的，禁止用水權交易。
(三）加大金融支持力度
當前我國用水權交易市場(chǎng)高速發(fā)展，但金融領(lǐng)域對其的支持還處于起步階段，在提供多元融資渠道、構建價(jià)值評估體系、整合環(huán)境權益交易等方面還有較大的提升空間。一是要明確相關(guān)金融行為的法律依據，以用水權抵質(zhì)押為例，盡管近年來(lái)水利部、中國人民銀行等部門(mén)陸續出臺了相關(guān)政策鼓勵支持開(kāi)展用水權抵質(zhì)押，但因缺乏明確的法律依據，各地仍處于探索階段，2024年僅完成7例用水權抵質(zhì)押項目，因此，明確相關(guān)金融行為的法律依據，能夠有效引導金融機構參與用水權交易市場(chǎng)，拓寬用水權交易融資渠道。二是建立多維度用水權價(jià)值評估體系，參考其他環(huán)境權益價(jià)值認定方法，綜合市場(chǎng)法、成本法和收益法，結合水資源類(lèi)型、用途及區域稟賦差異，構建用水權價(jià)值評估體系，為金融機構用水權業(yè)務(wù)提供量化依據，明確相關(guān)權益價(jià)值。三是推動(dòng)與其他環(huán)境權益整合，探索用水權與碳排放權、排污權等綠色權益的協(xié)同交易機制，通過(guò)權益組合質(zhì)押、跨市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)等方式提升融資效能。
腳注
[1]加快推進(jìn)用水權交易制度體系建設
http://theory.people.com.cn/n1/2024/1126/c40531-40369184.html
[2]全國統一用水權交易市場(chǎng)下的監管機制研究
http://zfs.mwr.gov.cn/zcyjxmcgk/2023n/202410/t20241009_1771715.html
[3]關(guān)于用水權抵（質(zhì)）押的思考
https://www.waterinfo.com.cn/xsyj/cybg_462/202411/t20241119_36641.html
作者：
何宇軒 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員
研究指導：
劉慧心 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究中心執行主任
原創(chuàng )聲明
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