我國的社會(huì )主義市場(chǎng)體系是由商品及服務(wù)市場(chǎng)，以及包括土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、數據等要素市場(chǎng)構成的有機整體。在我國積極推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，加快構建新質(zhì)生產(chǎn)力的當下，生產(chǎn)要素的創(chuàng )新性配置以及發(fā)展方式的綠色轉型對資源環(huán)境要素的市場(chǎng)體系建設提出了新的要求。當前，我國已啟動(dòng)碳排放權、用水權、排污權、用能權等資源環(huán)境要素的市場(chǎng)化交易，但相關(guān)制度建設仍處于相對初級階段。2025年5月30日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于健全資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置體系的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），為深化我國資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置改革明確了總體要求和重點(diǎn)任務(wù)。
一、《意見(jiàn)》發(fā)布的背景
我國面臨著(zhù)日益緊張的資源環(huán)境要素供給現狀，相對短缺的資源成為制約經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展的重要因素。在全球氣候變暖的背景下，中國溫室氣體排放總量已達到近130億噸二氧化碳當量[1]，排放總量位居全球第一，亟須調整經(jīng)濟社會(huì )的生產(chǎn)生活方式，確保有序實(shí)現碳達峰碳中和目標。我國人均水資源占有量?jì)H為世界平均水平的35%[2]，同時(shí)水資源供給面臨時(shí)空分布不均衡的難題，加大了我國水資源優(yōu)化配置的難度。此外，我國作為14億多人口的大國，工業(yè)化、城鎮化的快速演進(jìn)也帶來(lái)了環(huán)境污染破壞的問(wèn)題，亟須改變傳統的粗放型生產(chǎn)模式，以化解有限的環(huán)境容量以及脆弱的生態(tài)系統可能帶來(lái)的風(fēng)險。
由環(huán)境權益的資源配置衍生出的資源環(huán)境要素市場(chǎng)旨在用市場(chǎng)機制解決不斷惡化的環(huán)境問(wèn)題。其中，我國碳排放權交易自2011年啟動(dòng)，目前已發(fā)展成為由7+2個(gè)試點(diǎn)碳市場(chǎng)、一個(gè)全國碳排放權交易市場(chǎng)、一個(gè)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)組合而成的碳排放權交易市場(chǎng)體系。2024年，全國碳市場(chǎng)年度配額成交量1.89億噸，成交額181.13億元，并在2025年首次擴大覆蓋范圍，由發(fā)電行業(yè)進(jìn)一步覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)，占全國溫室氣體排放總量的60%以上。碳排放權交易市場(chǎng)已成為我國溫室氣體減排的重要市場(chǎng)化工具。用水權方面，我國于2014年在七個(gè)?。▍^）部署開(kāi)展了水權試點(diǎn)工作，2024年水利部正式印發(fā)《用水權交易管理規則（試行）》，不僅實(shí)現了政策的突破，也帶動(dòng)市場(chǎng)交易規模實(shí)現突破，交易范圍覆蓋至29個(gè)省級行政區域，年度總體交易水量14.99億立方米，同比增長(cháng)178.1%，實(shí)現了大幅度的增長(cháng)。
排污權和用能權作為我國環(huán)境治理的現代化手段，近年來(lái)也發(fā)揮了重要的作用。自20世紀80年代起，我國就開(kāi)始了排污權交易的探索。目前，我國已在28個(gè)省份開(kāi)展排污權交易試點(diǎn)，以SO2、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮四項主要污染物為主開(kāi)展排污權交易，截至2024年上半年，全國排污權交易總金額約為363億元，其中有償使用費和市場(chǎng)化交易金額分別占比39.8%和60.2%。[3]用能權交易試點(diǎn)則啟動(dòng)于2016年的四個(gè)試點(diǎn)，后續隨著(zhù)國家能耗雙控政策向碳排放雙控政策的轉變，用能權市場(chǎng)交易量已逐步縮減，即將完成階段性節能市場(chǎng)化機制建設的歷史使命，有序過(guò)渡至其他資源環(huán)境要素市場(chǎng)。
二、《意見(jiàn)》中的重點(diǎn)內容
要素市場(chǎng)化配置體制機制的建設是促進(jìn)要素自主有序流動(dòng)，提高要素配置效率的重要手段?！兑庖?jiàn)》的出臺立足“將資源環(huán)境要素一體納入要素市場(chǎng)化配置改革總盤(pán)子”的思路，對于現行的碳排放權、用水權、排污權以及用能權交易市場(chǎng)機制存在的問(wèn)題進(jìn)行了統一響應，并對相應市場(chǎng)化機制的協(xié)同發(fā)展進(jìn)行了系統部署，厘清了我國資源環(huán)境要素市場(chǎng)化進(jìn)程中的三大關(guān)鍵問(wèn)題。
一是理順了資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置過(guò)程中市場(chǎng)與政府的關(guān)系?！兑庖?jiàn)》明確提出要“堅持有效市場(chǎng)、有為政府”，并從資源環(huán)境要素的配額分配制度、交易范圍、交易制度以及交易基礎能力建設四個(gè)方面提出了具體的工作要求。其中，對于分配制度的建設要求強化與資源環(huán)境目標銜接，體現了包括“雙碳”在內的環(huán)境目標對于相關(guān)市場(chǎng)建設的宏觀(guān)指引；對于交易制度的建設要求加強交易規則建設、完善儲備調節制度、加大市場(chǎng)監管力度，體現了“看得見(jiàn)的手”在發(fā)揮政府對于資源配置的監管的關(guān)鍵作用。尤其在市場(chǎng)建設的初期，現有市場(chǎng)無(wú)法有效解決環(huán)境領(lǐng)域的外部性問(wèn)題，需要通過(guò)政府的積極干預和制度建設，發(fā)揮出對于市場(chǎng)秩序的規范和監管作用。而通過(guò)價(jià)格機制的逐步形成和健全，市場(chǎng)將能利用“看不見(jiàn)的手”更靈活地發(fā)揮資源配置的作用，提高效率并更廣泛地影響和觸及微觀(guān)主體，探索形成解決環(huán)境問(wèn)題的激勵相容方式。
二是明確了不同市場(chǎng)化機制的關(guān)系和作用。目前我國各部門(mén)圍繞碳達峰碳中和目標均開(kāi)展了相關(guān)的工作部署，旨在激勵市場(chǎng)主體的綠色低碳發(fā)展。為了避免相關(guān)主體從不同機制中重復獲益，《意見(jiàn)》明確指出要“加強綠證與全國碳排放權交易市場(chǎng)、全國溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)的銜接，避免交易主體從綠證交易與全國溫室氣體自愿減排交易中重復獲益”。同時(shí)對于用能權市場(chǎng)的發(fā)展，鑒于當前全國碳排放權交易市場(chǎng)已經(jīng)在排放端發(fā)揮了對于溫室氣體排放的控制作用，隨著(zhù)碳排放雙控政策的逐步推進(jìn)，《意見(jiàn)》也明確提出要“推動(dòng)各相關(guān)地區用能權交易試點(diǎn)有序退出，避免重復履約增加企業(yè)負擔”，以交易機制所發(fā)揮的作用為引領(lǐng)，推動(dòng)了市場(chǎng)化機制的精簡(jiǎn)和銜接協(xié)調。
三是強化了全國與地方市場(chǎng)的功能劃分。2022年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設全國統一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》便提出要培育發(fā)展全國統一的生態(tài)環(huán)境市場(chǎng)，其中對于各資源環(huán)境要素市場(chǎng)發(fā)展做出了部署。此次發(fā)布的《意見(jiàn)》進(jìn)一步強調相關(guān)市場(chǎng)的建設要求，提出要按照“成熟一個(gè)、納入一個(gè)”原則，將碳排放權、用水權、排污權等交易有序納入公共資源交易平臺體系，對于環(huán)境資源要素的交易場(chǎng)所進(jìn)行了規劃，有助于要素的集合和相關(guān)交易數據的匯聚共享。
《意見(jiàn)》對不同市場(chǎng)的發(fā)展制定了不同規劃。[4]其中由于碳排放是全球性問(wèn)題，全國性的碳排放權交易市場(chǎng)建設有助于更好地發(fā)揮市場(chǎng)配置作用，提高市場(chǎng)規模和交易流動(dòng)性。鑒于當前地方碳市場(chǎng)依舊在發(fā)揮重要作用，《意見(jiàn)》指出要“加強試點(diǎn)經(jīng)驗總結，理順地方市場(chǎng)與全國市場(chǎng)的關(guān)系”，同時(shí)“不再新建地方或區域碳排放權交易市場(chǎng)”，對于統一的全國碳市場(chǎng)建設指明的方向。在用水權交易方面，由于用水權具有較強的流域屬性，《意見(jiàn)》提出“積極探索和規范推進(jìn)在黃河等重點(diǎn)流域跨省級行政區域開(kāi)展用水權交易”，并對于用水權交易指出要“加快建設全國統一的用水權交易市場(chǎng)”，預計后續基于中國水權交易所，水權交易的全國統一市場(chǎng)建設會(huì )持續完善。而在排污權方面，由于污染物具有較強的區域特征，因此《意見(jiàn)》依舊建議“以省級行政區域為單位因地制宜建立健全排污權有償使用和交易制度”。對于作為全國首批跨省域的排污權交易，長(cháng)三角區域一體化排污權交易將持續深化，并支持探索在同一流域內跨省級行政區域開(kāi)展排污權交易，為排污權的跨區域協(xié)同治理提供了方向。
三、我國資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置體系發(fā)展展望
當前我國資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置體系建設已逐步進(jìn)入優(yōu)化發(fā)展階段，隨著(zhù)《意見(jiàn)》的發(fā)布和重點(diǎn)工作的推進(jìn)，預計相關(guān)市場(chǎng)將持續建設完善，主要可聚焦三個(gè)方面的進(jìn)展：
一是政策法規和標準的完善。目前全國人大正在對《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》進(jìn)行意見(jiàn)征求，新頒布的法典對于污染防治、應對氣候變化以及碳排放權、排污權等交易制度進(jìn)行了規范，對于相關(guān)市場(chǎng)的建設和發(fā)展提供了保障。隨著(zhù)相關(guān)法律制度和標準的持續完善，預計能加速相關(guān)市場(chǎng)的規范化建設。
二是金融體系的支持與參與。隨著(zhù)資源環(huán)境要素市場(chǎng)建設的逐步完善，市場(chǎng)的資源配置格局將迎來(lái)革新，金融機構可結合資源環(huán)境要素，在綠色金融的框架下持續豐富相關(guān)金融產(chǎn)品和服務(wù)，衍生出新階段下金融供給格局，更好地服務(wù)經(jīng)濟社會(huì )的可持續發(fā)展。
三是監管機制的建設與強化。環(huán)境權益市場(chǎng)建設的基本邏輯來(lái)源于制度對于環(huán)境外部性的規范，這其中需要嚴格的法律、制度、規范以及監測、報告與核查（MRV）機制的建立?！兑庖?jiàn)》中也提到要加強碳排放、用水、污染物排放監測核算能力建設，完善有關(guān)核算技術(shù)規范，提高交易數據真實(shí)性、準確性、有效性，同時(shí)培育第三方服務(wù)機構。隨著(zhù)相關(guān)市場(chǎng)逐步邁向成熟化發(fā)展階段，預計監管機制將更加系統化和專(zhuān)業(yè)化，以保障資源環(huán)境要素市場(chǎng)的公平、公正與高效運行，進(jìn)一步提升環(huán)境治理體系和治理能力現代化水平。
腳注
[1]《中華人民共和國氣候變化第一次雙年透明度報告》，此處數據為2021年中國溫室氣體排放總量，包括土地利用、土地利用變化和林業(yè)。
[2]中華人民共和國水利部，我國人均水資源占有量?jì)H為世界平均水平的35%，2025-03-09. http://mwr.gov.cn/xw/mtzs/qtmt/202503/t20250309_1728501.html
[3]生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規劃院，全國排污權有償使用和交易進(jìn)展報告（2024年），2024-12.
[4]王毅、蘇利陽(yáng)，專(zhuān)家解讀之二|加強頂層設計和系統集成 推動(dòng)資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)高效運行，2025-05-29
作者：
劉慧心 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究中心執行主任
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