以下文章來(lái)源于可持續發(fā)展經(jīng)濟導刊 ，作者文丨劉慧心 崔瑩
氣候變化是當前人類(lèi)社會(huì )所面臨的最為嚴峻的風(fēng)險之一。全球變暖正在影響著(zhù)各個(gè)國家和地區的氣候和自然環(huán)境，導致熱浪、暴雨、熱帶氣旋的頻率顯著(zhù)提高，全球范圍內的干旱、火險、洪水等災害發(fā)生異常頻繁。根據聯(lián)合國政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì )（IPCC）發(fā)布的最新報告，全球氣溫極有可能在未來(lái)20年內較工業(yè)化前水平提高1.5℃，這將進(jìn)一步提高氣候災害發(fā)生的可能性和嚴重性。為了有效降低氣候災害對人類(lèi)經(jīng)濟社會(huì )帶來(lái)的損害，基礎設施的氣候韌性建設在此階段極為重要，是有效規避氣候風(fēng)險所造成的生命財產(chǎn)損失，同時(shí)帶動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展、提高社會(huì )福祉的重要舉措。
根據經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）的定義，氣候韌性基礎設施（Climate-resilient infrastructure）是指其規劃、設計、建造和運行的方式能夠有助于預測、準備并適應不斷變化的氣候條件的基礎設施，它可以承受并應對由惡劣氣候條件造成的破壞，并可以在災后得到迅速恢復。本文將聚焦氣候韌性基礎設施的重要作用，分析氣候韌性基礎設施建設面臨的主要難題，并為政府部門(mén)加速氣候韌性基礎設施建設提出具體的路徑建議。
一、氣候韌性基礎設施建設的“三重紅利”
各種研究已經(jīng)證明氣候變化將對人類(lèi)經(jīng)濟社會(huì )帶來(lái)巨大損失。全球適應委員會(huì )（Global Commission on Adaptation，GCA）2019年發(fā)布的全球旗艦報告指出，如果國際社會(huì )不立即采取氣候適應行動(dòng)，到2050年，氣候變化及其影響可能降低全球農業(yè)30%的產(chǎn)量增長(cháng)；每年至少一個(gè)月處于缺水狀態(tài)的人口將從36億迅速增長(cháng)到50億；沿海城市數萬(wàn)億人口將由于海平面上升和更劇烈的風(fēng)暴而離開(kāi)家園，沿海城市地區需要承受每年超過(guò)1萬(wàn)億美元的損失。特別地，對于發(fā)展中國家，到2030年，氣候變化可能致使超過(guò)1億人口重新處于貧困線(xiàn)以下。為有效降低上述氣候變化所造成的負面影響，適應氣候變化工作應當即刻啟動(dòng)。
氣候適應行動(dòng)可以帶來(lái)包括規避未來(lái)?yè)p失，帶來(lái)經(jīng)濟效益和社會(huì )環(huán)境效益的“三重紅利”，而建設具有氣候韌性的基礎設施作為氣候適應工作的重要組成，同樣可以為經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展帶來(lái)“三重紅利”：
首先，氣候韌性基礎設施建設是有效規避氣候風(fēng)險所造成的生命財產(chǎn)損失的重要舉措。氣候韌性基礎設施雖然不能完全消除氣候風(fēng)險所引發(fā)的損失和損害，但是可以有效降低風(fēng)險的影響，為居民的生產(chǎn)生活提供可靠保障?；A設施的氣候韌性取決于基礎設施在氣候變化的環(huán)境下的風(fēng)險暴露情況以及脆弱性。風(fēng)險暴露情況主要在于設施的地理位置，而脆弱性則用于衡量基礎設施會(huì )受到氣候因素不利影響的程度。因此，提高基礎設施的氣候韌性的措施包括將基礎設施安置于不易受氣候風(fēng)險影響的地區，或者提高基礎設施自身抵御氣候影響的能力。根據世界銀行的研究數據，對于損失避免，建設氣候韌性基礎設施僅會(huì )增加約3%的前期成本，但在96%的情景下能實(shí)現完全覆蓋成本的預期回報，在一半的情景下帶來(lái)約四倍的成本收益。由此計算，全球基礎設施能夠通過(guò)氣候風(fēng)險規避所創(chuàng )造的價(jià)值不可估量。
其次，氣候韌性基礎設施建設是提高現有生產(chǎn)力、推動(dòng)創(chuàng )新、帶來(lái)新的經(jīng)濟價(jià)值的有效舉措。基礎設施是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的前提條件，而在當前以新發(fā)展理念為指引的時(shí)代，新型基礎設施建設已成為拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)的新亮點(diǎn)。一方面，各國需要通過(guò)技術(shù)創(chuàng )新和科技進(jìn)步提高基礎設施的現代化水平，另一方面，在當前應對氣候變化工作的加速推進(jìn)階段，要保障基礎設施能夠適應未來(lái)的氣候環(huán)境和發(fā)展趨勢，氣候韌性基礎設施是在可持續發(fā)展理念下對于基礎設施的更高要求。通過(guò)建設具有氣候韌性的基礎設施，可以提高基礎設施在氣候風(fēng)險環(huán)境下的運行效率，還可以借助基礎設施的氣候韌性屬性創(chuàng )造新的經(jīng)濟價(jià)值。例如在內澇地區強化海綿城市建設，不僅可以通過(guò)基礎設施的蓄水、凈水、綠化等功能節約日常運營(yíng)維護成本，還可以通過(guò)雨水回收利用創(chuàng )造經(jīng)濟效益，并借助項目建設所實(shí)現的居住環(huán)境質(zhì)量的優(yōu)化提升周邊房地產(chǎn)的價(jià)格。因此，基礎設施的氣候韌性建設同樣是經(jīng)濟水平持續提高的重要保障。
最后，氣候韌性基礎設施的建設規劃常常包含基于自然的解決方案（Nature-based Solutions），可對社會(huì )和自然環(huán)境帶來(lái)積極影響。在很多氣候韌性基礎設施的建設方案中，自然生態(tài)的修復重建是極為重要的環(huán)節，健康的生態(tài)環(huán)境能有效抵御氣候風(fēng)險所造成的影響。例如在城市建設過(guò)程中利用喬木、灌木、草本的合理搭配，能夠達到固化土壤、涵養水源、遮擋噪音的效果，同時(shí)也可以形成良好的景觀(guān)價(jià)值。如果將氣候韌性基礎設施的社會(huì )和環(huán)境效益予以量化，其所能實(shí)現的效益也是巨大的。例如對于具有“海上森林”之稱(chēng)的紅樹(shù)林，據統計，現有紅樹(shù)林每年能夠保護至少800億美元的資產(chǎn)免受沿海洪災的毀滅，保護1800萬(wàn)居民的生存，同時(shí)對漁業(yè)、林業(yè)和旅游業(yè)貢獻每年約400-500億美元的非市場(chǎng)價(jià)值?？紤]到紅樹(shù)林的綜合效益可達到其保護修復成本的10倍，在海岸堤壩建設過(guò)程中充分融入生態(tài)堤壩的因素，將對當地的社會(huì )和生態(tài)環(huán)境做出顯著(zhù)貢獻。
二、氣候韌性基礎設施的建設難點(diǎn)
盡管氣候韌性基礎設施能夠對經(jīng)濟社會(huì )帶來(lái)眾多福利，但是從項目建設的角度分析，氣候韌性基礎設施的推廣與發(fā)展還面臨許多難點(diǎn)。
（一）缺少因地制宜的適應規劃
氣候風(fēng)險對不同地區造成的實(shí)際影響和當地的氣候特征、自然環(huán)境、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展情況等眾多因素息息相關(guān)，開(kāi)展地方氣候韌性基礎設施建設需要在一定的適應氣候變化規劃下開(kāi)展，以明確地區主要的氣候風(fēng)險類(lèi)型以及需要建設的氣候韌性基礎設施類(lèi)別。然而目前，我國各地雖然已經(jīng)陸續開(kāi)展氣候適應型城市建設試點(diǎn)，但是對于氣候韌性基礎設施這類(lèi)關(guān)注中長(cháng)期氣候效應的建設工作，絕大部分地方依舊沒(méi)有形成全面的適應氣候變化規劃，難以形成有序部署。
（二）適應資金存在巨大缺口
當前，全球適應氣候變化資金缺口巨大，難以為氣候韌性基礎設施建設提供充足資金支持。根據氣候政策倡議組織（CPI）最新數據顯示，2019/2020年度，全球氣候適應資金為460億美元，遠低于聯(lián)合國環(huán)境規劃署（UNEP）所估算的2030年前發(fā)展中國家每年1400至3000億美元的適應資金需求。在這樣的環(huán)境下，由于適應資金的短缺，基礎設施的氣候韌性建設議程將有極大可能遭到擱置，使得更多城市和人群暴露于愈加嚴峻的氣候風(fēng)險中。
（三）“三重紅利”難以具化
雖然如上文所述，氣候韌性基礎設施項目能夠為經(jīng)濟社會(huì )帶來(lái)可觀(guān)的“三重紅利”，但是項目對于資本的吸引力依舊由經(jīng)濟層面的投資回報所決定。在項目所能實(shí)現的損失避免、社會(huì )和環(huán)境效益的增加難以通過(guò)有效渠道轉化為可以量化的經(jīng)濟價(jià)值時(shí)，氣候韌性基礎設施項目很難得到社會(huì )資本的廣泛關(guān)注。目前，由于大部分氣候韌性基礎設施項目具有較強的公益屬性，政府等公共部門(mén)依舊是氣候韌性基礎設施項目的主要出資方，項目的融資渠道有待完善。
三、政府加速推動(dòng)氣候韌性基礎設施建設的路徑建議
政府是城市韌性建設的責任承擔方，也是推動(dòng)氣候韌性基礎設施投融資的最為關(guān)鍵的主體之一。在當前適應氣候變化工作探索發(fā)展階段，地方政府應明確推動(dòng)韌性基礎設施投融資的實(shí)施路徑，將韌性思維融入戰略規劃和項目評價(jià)之中，制定韌性相關(guān)標準，并培養韌性項目的開(kāi)發(fā)與組織能力，增強政府資金的引導作用，逐步構建“政府主導-市場(chǎng)組織-社會(huì )參與”的城市韌性基建機制。
在推動(dòng)韌性基礎設施投融資的具體實(shí)施路徑上，建議政府部門(mén)可以從宏觀(guān)規劃、政策制定、項目積累、資金籌措、資金引導以及韌性?xún)r(jià)值實(shí)現六個(gè)維度依次展開(kāi)。具體路徑如下所示：
圖 1 政府推動(dòng)韌性基礎設施投融資的實(shí)施路徑
1.宏觀(guān)規劃。為提高韌性基建宏觀(guān)規劃的充分性和有效性，政府首先要制定跨部門(mén)和跨級別的規劃程序。在跨部門(mén)方面，敦促不同職能的各政府部門(mén)間形成有效的溝通合作機制，充分吸收氣象、地質(zhì)、水文、生態(tài)、經(jīng)濟、農業(yè)、健康等多領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者建議，科學(xué)地制定系統性區域規劃方案。在跨級別方面，為保證不同層級政府之間目標與標準的一致性，較高層級的政府部門(mén)應對地方政府規劃起到指導和引領(lǐng)作用，保證地理位置相近和氣候風(fēng)險相似政府之間的充分交流，采取有效協(xié)同措施以尋求基礎設施建設效用的最大化。
同時(shí)，政府應規范規劃流程。其中具體的韌性基礎設施規劃內容可包括（但并不局限于）：風(fēng)險識別，判斷區域面臨的主要氣候風(fēng)險；風(fēng)險評估，模擬計算氣候風(fēng)險帶來(lái)的預估損失；韌性保障，明確韌性基礎設施主要建設類(lèi)型、區域范圍和設施標準；空間規劃，使發(fā)展遠離高風(fēng)險地區；以及金融支持，保障韌性建設的資金來(lái)源。
2.政策制定。為保證后續實(shí)施方案的有效推進(jìn)，政府部門(mén)應進(jìn)而形成對區域氣候風(fēng)險防范和基礎設施建設的規則制定。依據氣候風(fēng)險水平和預估損失情況，相關(guān)部門(mén)應首先設定基礎設施建設的韌性基線(xiàn)，通過(guò)監管要求和激勵措施等形式進(jìn)行強制性約束或軟性引導，支持韌性基建和氣候適應型投融資，例如通過(guò)一定的建筑標準對項目設施進(jìn)行規范，或在政府采購或財政優(yōu)惠政策中明確項目的韌性要求。
3.項目積累。韌性基礎設施項目的開(kāi)發(fā)應由政府部門(mén)引導、社會(huì )部門(mén)參與，由此對韌性基建形成項目積累，為后續的投融資提供高質(zhì)量的項目標的?？梢蕴剿鹘ㄔO韌性基建項目庫，鼓勵韌性建設相關(guān)科學(xué)技術(shù)的落地使用，以促進(jìn)韌性項目的開(kāi)發(fā)與試點(diǎn)。開(kāi)展韌性基礎設施項目可以從新建和更新兩個(gè)角度出發(fā)，在常規基礎設施項目建設中引入戰略性的環(huán)境韌性評估，保證新增基礎設施項目的韌性；對老舊基礎設施開(kāi)展定期檢查，改善存量基礎設施的氣候韌性，組織安排必要的基礎設施修葺。
4.資金籌措。建議首先按照氣候風(fēng)險評估和氣候韌性效益對韌性基礎設施項目進(jìn)行分類(lèi)，進(jìn)而由政府部門(mén)結合項目類(lèi)別和項目收益決定公共部門(mén)出資比例。充分發(fā)揮地方財政預算收入對韌性基建的資金支持作用，積極申請財政專(zhuān)項資金支持當地韌性建設；還可尋求國內外金融機構的優(yōu)惠資金，引進(jìn)對韌性收益有投資需求的戰略性投資者。此外，可在適當的階段考慮通過(guò)對土地開(kāi)發(fā)征稅、征收碳稅、利用碳市場(chǎng)收益的方式積累韌性建設資金。
5.資金引導。政府應當繼續通過(guò)直接資助、資金激勵、提供低息貸款、提供擔保等方式支持韌性建設，持續探索創(chuàng )新融資機制，引導更多社會(huì )資本投入到韌性基建領(lǐng)域。同時(shí)，還應呼吁全社會(huì )形成氣候風(fēng)險意識，提高適應類(lèi)項目占氣候項目的比重，支持或引導氣候資金投資于具有典型韌性建設效果、但難以通過(guò)其他方式獲得融資的項目。金融監管相關(guān)部門(mén)還應鼓勵和引導金融機構開(kāi)展金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng )新，為社會(huì )資本的資金投入創(chuàng )造便捷的投融資渠道。
6.韌性?xún)r(jià)值實(shí)現。政府、金融機構等可進(jìn)一步探索將韌性基建與基于自然的解決方案有機結合的生態(tài)化的城市韌性建設路徑。同時(shí)，優(yōu)化生態(tài)產(chǎn)品的定價(jià)與交易機制，形成并完善統一的生態(tài)系統生產(chǎn)總值（GEP）核算體系，完善碳匯等生態(tài)產(chǎn)品的核算與交易體系，以改善生態(tài)產(chǎn)品的變現能力。還建議加快建立生態(tài)補償機制，提高韌性基建項目的收益能力。此外，政府部門(mén)作為韌性?xún)r(jià)值實(shí)現的牽頭主體，可以探索研究氣候韌性?xún)r(jià)值的量化評估方式，以服務(wù)支持、資金供給、績(jì)效考核等方式逐步落實(shí)氣候韌性?xún)r(jià)值的實(shí)現和流轉。
本文原載于可持續發(fā)展經(jīng)濟導刊。
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